На 5 април 2017 г. Съдът на Европейската общност постанови окончателното си решение в делото срещу България за неизпълнение на задължения по Директива 2008/50/ЕО за опазване на качеството на атмосферния въздух.

Съдът е установил категорично виновното систематично и постоянно превишаване на дневните и годишни пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на фини прахови частици за агломерациите около градовете София, Пловдив, Плевен, Благоевград и Бургас.

Дело C488/15 започна по иск на ЕК, предявен на 14 септември 2015 г. След приключване на фазата на писмената процедура за размяна на информация между страните и проведените две съдебни заседания от 29 септември 2016 г. 10 ноември 2016 г., Съдът постановява валидността на аргументите на ЕК и искането ѝ за установяване на следното:

• във връзка със систематично и постоянно неспазване от 2007 г. поне до 2013 г. включително както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности за ПЧ10 в следните зони и агломерации: БГ0001 агломерация София, БГ0002 агломерация Пловдив, БГ0004 Северна (Плевен); БГ0005 Югозападна (Благоевград) и БГ0006 Югоизточна (Бургас),
• както и във връзка със систематично и постоянно неспазване от 2007 г. поне до 2013 г. включително на дневната пределно допустима стойност за ПЧ10, както и на годишната пределно допустима стойност за ПЧ10 през 2007 г., 2008 г., и от 2010 г. поне до 2013 г. включително в зона БГ0003 Варна,
• и при липсата на допълнителна информация, показваща, че тази ситуация на неспазване на дневните и годишните пределно допустими стойности за ПЧ10 в гореспоменатите зони и агломерации се е променила,

  Република България продължава да не изпълнява задълженията си съгласно член 13, параграф 1, във връзка c приложение XI към Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1);

• като се има предвид, че последният годишен доклад за качеството на въздуха за 2013 г. показва, че превишенията както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности за ПЧ10 във всички горепосочени зони и агломерации продължават, да постанови също така, че Република България не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, и по-специално задължението периодът на тези превишавания да бъде възможно най-кратък, както и че това нарушение все още е в ход.

---

 Досъдебната процедура

На 14 април 2009 г. в приложение на член 22, параграф 2 от Директива 2008/50 Република България отправя до Комисията искане за освобождаване от задължението да прилага пределно допустимите стойности за ПЧ10 в срок до 11 юни 2011 г. С решение от 11 декември 2009 г. Комисията повдига, на основание член 22, параграф 4 от тази директива, възражение срещу искането за освобождаване. След приемането на това решение Комисията, която смята, че Република България не е изпълнила задълженията си по член 13 от Директива 2008/50, изпраща на 1 октомври 2010 г. официално уведомително писмо до тази държава членка.

На 18 февруари 2011 г. в отговор на официалното уведомително писмо Република България не отрича неизпълнението на задълженията си по член 13 от Директива 2008/50 и посочва, че през 2007 г. и 2008 г. в българските зони и агломерации са регистрирани превишавания на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, с изключение на някои общини, като анализира в отговора си причините за тези превишавания.

С писмо от 9 юни 2011 г. Република България отправя до Комисията второ искане за освобождаване от задължението да прилага пределно допустимите стойности за ПЧ10 съгласно член 22, параграф 2 от Директива 2008/50 (наричано по-нататък „нотификацията от 9 юни 2011 г.“). С писмо от 11 юли 2011 г. Комисията отговаря, че тъй като това искане е регистрирано на 10 юни 2011 г., деветмесечният срок по член 22, параграф 4, втора алинея от Директива 2008/50, който е предвиден, за да направи Комисията оценка, би изтекъл доста след посочената в член 22, параграф 2 от същата директива крайна дата — 11 юни 2011 г. Комисията добавя, че би имала нужда от този двумесечен срок, за да направи пълна оценка, и че с оглед на съхраняването на полезното действие на Директива 2008/50 и гарантирането на правната сигурност приемането на решение след 11 юни 2011 г., което би означавало преценка на посоченото искане за минал период, е невъзможно.

На 25 януари 2013 г. Комисията изпраща до Република България допълнително официално уведомително писмо, като приема, че тази държава членка е нарушила както член 13, така и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50. В това отношение Комисията твърди неспазване на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, във всички зони и агломерации на посочената държава членка между 2007 г. и 2011 г. включително, с изключение на зона БГ0003 АГ Варна, където през 2009 г. е спазена годишната пределно допустима стойност, приложима за концентрациите на ПЧ10.

С писмо от 1 април 2013 г., допълнено с писмо от 2 септември 2013 г., Република България отговаря на Комисията, че съобщените данни показват тенденция за намаляване на броя на превишаванията на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10. Тази държава членка твърди, че е идентифицирала и предприела подходящи мерки за постигане на съответствие с член 13 от Директива 2008/50.

С писмо от 11 юли 2014 г., получено на същия ден, Комисията издава мотивирано становище, в което упреква Република България, че не е изпълнила на задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея и член 23, параграф 1 от същата директива, като не е спазила, от една страна, дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, в зони и агломерации БГ0001 АГ София, БГ0002 АГ Пловдив, БГ0004 Север, БГ0005 Югозапад и БГ0006 Югоизток от 2007 г. поне до 2012 г., и от друга страна, дневната пределно допустима стойност в зона БГ0003 АГ Варна от 2007 г. поне до 2012 г. и на годишната пределно допустима стойност през 2007 г., 2008 г. и от 2010 г. поне до 2012 г. (наричано по-нататък „мотивираното становище от 11 юли 2014 г.“). Комисията също така приканва тази държава членка да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с това мотивирано становище в срок от два месеца, считано от получаването му.

С писмо от 8 септември 2014 г. в отговор на мотивираното становище Република България не отрича превишаването в споменатите зони и агломерации на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10. В тази насока същата държава членка представя данни относно дневните и годишните концентрации на ПЧ10 на общинско равнище, като съпоставя данните за 2013 г. с тези за 2012 г. и 2011 г., които показвали подобряване на средните стойности.

На 2 юни 2015 г. Република България изпраща до Комисията допълнителен отговор на мотивираното становище от 11 юли 2014 г., като поддържа, че на територията ѝ в голяма част от пунктовете за измерване на качеството на въздуха е налице тенденция за намаляване както на броя на превишаванията на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, така и на дневните и годишните концентрации на тези стойности.

Според Комисията обаче представеният от Република България в съответствие с член 27 от Директива 2008/50 годишен доклад за качеството на въздуха за 2013 г. потвърждава, че и през въпросната година пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, не са били спазени във всички шест зони и агломерации, посочени в мотивираното становище от 11 юли 2014 г.

При тези обстоятелства Комисията предявява иска по настоящото производство.

---

По иска

По първото твърдение на Комисията — за нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея

Доводи на страните

• В писмената си защита Република България поддържа, че първото твърдение за нарушение е недопустимо, тъй като Комисията е разширила предмета на спора, определен в досъдебната фаза на производството, като последователно е допълвала периодите на нарушения с по-късни дати, освен това искът съдържал неточни изрази, като например че Република България „продължава да не изпълнява“ задълженията си. При тези условия непосочването на елемент, абсолютно необходим за съдържанието на искова молба или жалба, какъвто е периодът, през който Република България е нарушила, според твърденията на Комисията, правото на Съюза, не отговаряло на изискванията за последователност, яснота и точност, припомнени в решение от 15 ноември 2012 г., Комисия/Португалия (C 34/11, EU:C:2012:712, т. 47).
• В репликата си Комисията изтъква, че би противоречало на целта, разума и буквата на Директива 2008/50 да се игнорира периодът след изпращане на мотивираното становище от 11 юли 2014 г., през който период нарушението на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея продължавало и било потвърдено от нови данни. Всъщност именно годишният доклад за качеството на въздуха за 2014 г., представен от Република България в съответствие с член 27 от Директива 2008/50, показвал превишаване на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, и по отношение на посочената година. Ето защо занапред следвало да се има предвид периодът от 2007 г. „поне до 2014 г. включително“. В тази насока предметът на спора не бил разширен, нито променен и Република България не можела да твърди, че е нямало как да разбере този предмет или че не е имала възможност да се защити.
• В дупликата си Република България излага предварителни данни от измервания на качеството на въздуха през 2015 г.

Съображения на Съда

• Съгласно постоянната практика на Съда предметът на иска на основание член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка се определя с мотивираното становище на Комисията, поради което искът трябва да се основава на същите съображения и основания като мотивираното становище (вж. решения от 8 юли 2010 г., Комисия/Португалия, C 171/08, EU:C:2010:412, т. 25 и от 13 февруари 2014 г., Комисия/България, C 152/12, непубликувано, EU:C:2014:82, т. 30).  В конкретния случай както в исковата молба по настоящото производство, така и в мотивираното становище от 11 юли 2014 г. Комисията твърди превишаване на дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, така както са предвидени в член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея. Ето защо следва да се приеме за установено, че що се отнася до първото твърдение за нарушение, искът по настоящото производство се основава на същите съображения и основания като мотивираното становище от 11 юли 2014 г.
• От практиката на Съда следва също, че наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, посочен в мотивираното становище (решения от 10 април 2003 г., Комисия/Германия, C 20/01 и C 28/01, EU:C:2003:220, т. 32, от 6 октомври 2009 г., Комисия/Испания, C 562/07, EU:C:2009:614, т. 23 и от 1 декември 2016 г., Комисия/Люксембург, C 152/16, непубликувано, EU:C:2016:919, т. 20). По настоящото дело крайната дата на определения срок в мотивираното становище от 11 юли 2014 г., получено на същия ден от Република България, е 11 септември 2014 г.
• От практиката на Съда обаче следва също, че доколкото целта на иска по настоящото производство е да се констатира систематично и постоянно нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея, представянето във фазата на производството пред Съда на допълнителни доказателства, които подкрепят твърдението, че нарушението е общо и трайно, поначало не може да бъде изключено (вж. в този смисъл решения от 26 април 2005 г., Комисия/Ирландия, C 494/01, EU:C:2005:250, т. 37, от 22 декември 2008 г., Комисия/Испания, C 189/07, непубликувано, EU:C:2008:760, т. 29 и от 11 юли 2013 г., Комисия/Нидерландия, C 576/10, EU:C:2013:510, т. 29).  Съдът в частност вече е имал повод да уточни, че в предмета на иск за неизпълнение на задължения от държава членка могат да попадат и факти, настъпили след приемането на мотивираното становище, стига да са от същото естество и да съставляват същото поведение като посочените в това становище (вж. в този смисъл решения от 22 март 1983 г., Комисия/Франция, 42/82, EU:C:1983:88, т. 20, от 22 декември 2008 г., Комисия/Испания, C 189/07, непубликувано, EU:C:2008:760, т. 30 и от 15 март 2012 г., Комисия/Кипър, C 340/10, EU:C:2012:143, т. 37).
• В настоящия случай Република България е представила на Комисията в съответствие с член 27 от Директива 2008/50 годишния доклад за качеството на въздуха за 2014 г., който засяга по-специално спазването на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея. Данните, съдържащи се в този доклад, са възпроизведени в приложението към писмената защита на Република България. В репликата си Комисията обосновава с тези данни своята теза, че първото твърдение за нарушение обхваща периода „поне до 2014 г. включително“. Действително, данните за качеството на въздуха за 2014 г. са факти, настъпили след приемането на мотивираното становище от 11 юли 2014 г., но са от същото естество като посочените в това становище и съставляват същото поведение. Ето защо е имало основание тези данни, с които Комисията се е запознала след издаването на мотивираното становище от 11 юли 2014 г., да бъдат споменати от Комисията при констатацията, че Република България е нарушила член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея и що се отнася до 2014 г.
• При това положение фактът, че при посочването докога Република България не изпълнявала задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея Комисията не се позовава на определена конкретна дата, сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че първото твърдение за нарушение е изцяло недопустимо. Трябва да се добави, че в приложението към дупликата си Република България е представила данните за дневните и годишните концентрации на ПЧ10 за част от 2015 г. На този етап обаче тези данни не са покривали цялата година и все още са били предварителни. Поради това те не следва да се отчитат в настоящото производство. Впрочем, след като Съдът може служебно да проверява дали са изпълнени предвидените в член 258 ДФЕС условия за предявяване на иск за неизпълнение на задължения от държава членка (вж. решения от 15 януари 2002 г., Комисия/Италия, C 439/99, EU:C:2002:14, т. 8 и от 22 септември 2016 г., Комисия/Чешка република, C 525/14, EU:C:2016:714, т. 14), необходимо е да се провери дали с първото си твърдение за нарушение Комисията има право да поиска от Съда да установи, че Република България не е изпълнявала задълженията си, считано от 2007 г.
• Съгласно член 34 от Директива 2008/50 последната, която е единствено посочената от Комисията директива в първото ѝ твърдение за нарушение, е влязла в сила на 11 юни 2008 г., т.е. след датата, считано от която Комисията иска от Съда да установи неизпълнението на задължения. Освен това в приложение на член 33, параграф 1 от тази директива държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобразят с нея, най-късно до 11 юни 2010 г. Съгласно практиката на Съда обаче Комисията има право да поиска да бъде установено неизпълнението на задължения, които произтичат от първоначалната редакция на впоследствие изменен или отменен акт на Европейския съюз и които продължават да съществуват съгласно разпоредбите на новия акт на Съюза. За сметка на това предметът на спора не може да обхваща задължения, произтичащи от нови разпоредби, които нямат еквивалент в първоначалната редакция на съответния акт, тъй като противното би довело до съществени процесуални нарушения в производството по установяване на неизпълнението (решения от 24 май 2011 г., Комисия/Португалия, C 52/08, EU:C:2011:337, т. 42 и от 10 септември 2015 г., Комисия/Полша, C 36/14, непубликувано, EU:C:2015:570, т. 24). В настоящия случай от член 5 от Директива 1999/30 във връзка с приложение III към нея следва, че що се отнася до периодите от етап 1 — от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2009 г. — от една страна, дневната стойност от 50 μg/m3 не е трябвало да бъде превишавана повече от 35 пъти за една календарна година, и от друга страна, годишната стойност, която не е трябвало да бъде превишавана, е била 40 μg/m3 за една календарна година. Безспорно е, че тези задължения са продължили да съществуват и в член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея. Всъщност в цитираното приложение се посочва, че тези пределно допустими стойности се налагат, считано от 1 януари 2005 г.
• От изложеното се налага изводът, че твърдението за нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея е допустимо, що се отнася до периода 2007—2014 г. включително.

 

По основателността на първото твърдение за нарушение

Доводи на страните

• В исковата си молба Комисията поддържа, че самото превишаване на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, представлява нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея. От представените от Република България от 2008 г. нататък годишни доклади за качеството на въздуха всъщност следвало, че дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, били систематично и постоянно превишавани на цялата територия на тази държава членка, а именно в зони и агломерации БГ0001 АГ София, БГ0002 АГ Пловдив, БГ0003 АГ Варна, БГ0004 Север, БГ0005 Югозапад и БГ0006 Югоизток — от 2007 г. нататък, с изключение на зона БГ0003 АГ Варна, където през 2009 г. годишната пределно допустима стойност била спазена.
• В отговора си на мотивираното становище от 11 юли 2014 г. Република България не отрича тези превишавания. В допълнение, при редица пунктове за измерване на качеството на въздуха представените данни за броя дни на превишаване на годишната пределно допустима стойност, приложима за концентрациите на ПЧ10, не показвали никаква тенденция за намаляване. Република България изтъква, че на 9 юни 2011 г. е подала до Комисията искане съгласно член 22 от Директива 2008/50 за освобождаване от задължението да прилага пределно допустимите стойности на ПЧ10, на което Комисията е отговорила, че приемането на решение след 11 юни 2011 г. — датата, посочена в член 22, параграф 2, което би означавало преценка на това искане за минал период, е невъзможно. Според Република България обаче не е предвиден краен срок за извършването от държава членка на нотификация съгласно член 22 от Директива 2008/50. Следователно Комисията била длъжна да разгледа нотификацията от 9 юни 2011 г. и да приеме решение с обратно действие. С отказа си да се произнесе по нотификацията от 9 юни 2011 г. Комисията нарушила задължението си за лоялно сътрудничество, произтичащо от член 4, параграф 3 ДЕС, и следователно неизпълнението на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея не било установено. По отношение на превишаванията на дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, Република България отбелязва тенденция на намаляване през последните години на ПЧ10 в атмосферния въздух в България. В тази насока по-специално в 28 от 37-те пункта за измерване на качеството  на въздуха било регистрирано намаляване на средногодишната концентрация на ПЧ10. Освен това в 29 от 37-те пункта за измерване на качеството на въздуха било регистрирано намаляване на броя на превишаванията на дневните пределно допустими стойности между 2011 г. и 2015 г.
• Република България твърди също, че пречка пред усилията ѝ за намаляване на нивата на ПЧ10 е нейното социално-икономическо положение. Всъщност проблемът с емисиите на ПЧ10 бил труден за решаване поради източниците на замърсяване — битовото отопление и автомобилния транспорт. Съответно икономическите трудности на голяма част от българското население били причината дървата и въглищата да бъдат масово използвани за отопление през зимния период. По-специално за 2013 г. процентът от населението, което изпитва големи трудности да покрие основните си месечни разходи, бил 32,9 % за Република България, докато за 28-те държави членки като цяло бил 12,2 %.
• В репликата си Комисията отбелязва, че е получила нотификацията от 9 юни 2011 г. едва два дни преди да изтече срокът по член 22, параграф 2 от Директива 2008/50, а именно 11 юни 2011 г. Тя нямала правомощието нито да удължи този срок за спазването на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, нито да одобри със задна дата едно правно положение, което не е съобразено с изискванията на тази директива.

Съображения на Съда

• По отношение на преценката за основателност на първото твърдение за нарушение следва да се припомни, че съгласно член 1, точка 1 от Директива 2008/50 тази директива установява мерки, целящи да определят и въведат цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло. В този контекст съгласно член 13, параграф 1, първа алинея от същата директива държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата по-специално на ПЧ10 в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI към тази директива. Всъщност предвидената в член 258 ДФЕС процедура се основава на обективната констатация за неспазване от страна на държава членка на задълженията ѝ по Договора за функционирането на ЕС или по акт от вторичното право (вж. решения от 1 март 1983 г., Комисия/Белгия, 301/81, EU:C:1983:51, т. 8, от 19 декември 2012 г., Комисия/Италия, C 68/11, EU:C:2012:815, т. 62 и от 4 септември 2014 г., Комисия/Гърция, C 351/13, непубликувано, EU:C:2014:2150, т. 23). Ето защо превишаването на пределно допустимите стойности е достатъчно, за да се приеме за установено неизпълнението на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея (вж. в този смисъл решения от 10 май 2011 г., Комисия/Швеция, C 479/10, непубликувано, EU:C:2011:287, т. 15 и 16, както и от 15 ноември 2012 г., Комисия/Португалия, C 34/11, EU:C:2012:712, т. 52 и 53).
• В това отношение тезата, че просто с изготвянето на план за качеството на въздуха държава членка би изпълнила напълно задълженията, произтичащи от член 13, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, не може да бъде приета (вж. в този смисъл решение от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C 404/13, EU:C:2014:2382, т. 42). В настоящия случай от данните от годишните доклади за качеството на въздуха, представени от Република България, е видно, че тази държава членка е превишила дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10 в зони и агломерации БГ0001 АГ София, БГ0002 АГ Пловдив, БГ0003 АГ Варна, БГ0004 Север, БГ0005 Югозапад и БГ0006 Югоизток — от 2007 г. до 2014 г. включително, с изключение на годишната пределно допустима стойност в зона БГ0003 АГ Варна през 2009 г. — нещо, което впрочем не се оспорва.
• Относно довода на Република България, че след направената от нея нотификация от 9 юни 2011 г. тя трябвало да се ползва от прилагането на член 22, параграф 2 от Директива 2008/50 и че с отказа си да разгледа искането на тази държава членка Комисията нарушила задължението си за лоялно сътрудничество, произтичащо от член 4, параграф 3 ДЕС, следва да се отбележи — както по същество е направил и генералният адвокат в точка 59 от заключението си — че отговорът на Комисията до Република България, че искането на последната е направено твърде късно с оглед на крайния срок до 11 юни 2011 г., залегнал в член 22, параграф 2 от споменатата директива, съдържа възражение от страна на Комисията съгласно член 22, параграф 4 от същата директива, което не е било оспорено от Република България. Всъщност едно такова възражение на Комисията, което е правилно повдигнато с оглед на явно просроченото искане на Република България, е достатъчно, за да се изключи приложимостта на условното освобождаване, закрепено в член 22 от Директива 2008/50, а следователно и нарушението от страна на Комисията на задължението ѝ за лоялно сътрудничество, произтичащо от член 4, параграф 3 ДЕС.  Ето защо се налага изводът, че до 11 юни 2011 г. Република България не е била освободена от задължението да спазва пределно допустимите стойности.

• Колкото до довода на Република България, че пречка пред усилията ѝ за намаляване на нивата на ПЧ10 е нейното социално-икономическо положение, следва да се припомни, че съгласно приложение III към Директива 1999/30 датата, от която дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, е трябвало да бъдат спазвани, е 1 януари 2005 г. Това задължение се прилага към Република България от деня на присъединяването ѝ към Европейския съюз — 1 януари 2007 г. След като е обективно установено неспазването от страна на държава членка на задълженията ѝ по Договора за функционирането на ЕС или по акт от вторичното право, е без значение е дали неизпълнението се дължи на волята на държавата членка, на която е вменено, на нейната небрежност или пък на евентуални технически трудности, с които се е сблъскала (вж. решения от 1 октомври 1998 г., Комисия/Испания, C 71/97, EU:C:1998:455, т. 15 и от 4 септември 2014 г., Комисия/Гърция, C 351/13, непубликувано, EU:C:2014:2150, т. 23). Следователно доводът на Република България за социално-икономическото ѝ положение не може да бъде приет. 

При тези условия първото твърдение за нарушение, изложено от Комисията, трябва да бъде уважено.

По второто твърдение на Комисията — нарушение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50

По допустимостта на второто твърдение за нарушение

Доводи на страните

• По отношение на твърдението за нарушение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 Република България отбелязва, че в петитума на исковата молба се посочва не период, през който това нарушение било осъществено, а само, че e налице неизпълнение и че това „нарушение е все още в ход“. Така, както и за първото твърдение за нарушение, Комисията не спазила изискванията за последователност, яснота и точност, формулирани от Съда по-специално в решение от 15 ноември 2012 г., Комисия/Португалия (C 34/11, EU:C:2012:712, т. 46—48).
• Относно второто твърдение за нарушение Комисията подчертава, че непосочването на определен период във времето се дължи на това, че задължението на съответната държава членка да приеме подходящи мерки, за да бъде периодът на превишаване възможно най-кратък, в съответствие с член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, възниква в момента на първото нарушение на задълженията по член 13 от същата директива и продължава до момента, в който тази държава членка постигне съответствие с пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10.

Съображения на Съда

• Съгласно член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и съдебната практика по тази разпоредба исковата молба или жалбата трябва да съдържа предмета на спора, изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на тези основания. Те трябва да бъдат посочени достатъчно ясно и точно, за да се позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това произтича, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът или жалбата се основава, трябва да се извеждат по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба и че исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът свръхпетитум или да пропусне да се произнесе по някое оплакване (вж. по-специално решения от 15 юни 2010 г., Комисия/Испания, C 211/08, EU:C:2010:340, т. 32 и от 22 септември 2016 г., Комисия/Чешка република, C 525/14, EU:C:2016:714, т. 16). В тази насока следва да се отбележи, че съгласно член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 в случай на превишаване на приложимите за концентрациите на ПЧ10 пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде „възможно най-кратък“. Следователно тази разпоредба създава пряка връзка между, от една страна, превишаването на пределно допустимите стойности, приложими за предвидените с член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея концентрации на ПЧ10, и от друга, изготвянето на такива планове. В конкретния случай твърдението за нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея е допустимо, що се отнася за периода до 2014 г. включително. Вярно е, че във връзка с второто твърдение за нарушение Комисията не е посочила определени дати за периода, за който твърди, че Република България не изпълнявала задълженията си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50. Поради съществуващата пряка връзка с твърдяното нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 и на приложение XI към нея обаче следва да се приеме, че твърдението за нарушение на член 23, параграф 1 от тази директива също обхваща периода до 2014 г. включително.
• В допълнение, що се отнася до датата, считано от която второто твърдение за нарушение би било обосновано, от цитираната в точка 52 от настоящото решение съдебна практика следва, че предметът на спора не може да обхваща задължения, произтичащи от нови разпоредби, които нямат еквивалент в първоначалната редакция на съответния акт. В настоящия случай член 5 от Директива 1999/30 във връзка с член 8 от Директива 96/62 не е определял изричен срок за изготвянето на планове за действие. Както поддържа Комисията, в тази насока Директива 96/62 просто е изисквала от държавите членки да приемат в разумен срок мерки за привеждане на качеството на въздуха в съответствие с пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10. От друга страна, съгласно член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 в случай на превишаване на приложимите за концентрациите на ПЧ10 пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде „възможно най-кратък“. При това положение с посоченото изискване периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък тази разпоредба предвижда задължение, което няма еквивалент в предходната правна уредба на Съюза, както посочва и самата Комисия в исковата си молба. Освен това датата, от която държавите членки са имали задължението да спазват член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, произтича от самия текст на същата директива. Всъщност съгласно член 33 от посочената директива държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с посочената директива, най-късно до 11 юни 2010 г. Ето защо, както отбелязва генералният адвокат в точка 91 от заключението си, наличие на нарушение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 може да бъде установено едва считано от 11 юни 2010 г. Следователно твърдението за нарушение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 е допустимо, що се отнася до периода от 11 юни 2010 г. до 2014 г. включително.

По основателността на второто твърдение за нарушение

Доводи на страните

• Според Комисията, когато държава членка нарушава член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 и след това нарушение същата държава членка, както в настоящия случай Република България, поне седем последователни години не предвижда в плановете си за качеството на въздуха всички мерки за привеждане в съответствие, тя не изпълнява и задълженията си по член 23, параграф 1 от цитираната директива, а именно да гарантира, че периодът на превишаването е възможно най-кратък. Комисията поддържа, че мерките на национално равнище, описани от Република България в отговорите ѝ на мотивираното становище от 11 юли 2014 г., все още не са изпълнени или изпълнението им е започнало, но резултатите от тях не са доказани, което било доказателство за недостатъчността на тези мерки. Колкото до мерките на местно равнище, макар в повечето общини да било установено подобрение при броя на превишаванията на дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, към момента на предявяване на иска по настоящото производство се запазвала ситуацията на постоянно превишаване във всяка от шестте български зони и агломерации. Ето защо според Комисията тези мерки са недостатъчни или неподходящи, за да бъде периодът на превишаване „възможно най-кратък“ по смисъла на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50.
• Република България изтъква, че е имала задължението в рамките на план за действие в краткосрочна перспектива да вземе адекватни мерки, с които да сведе до минимум опасността от превишаване на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, но срокът, в който трябва да гарантира, че периодът на превишаване на тези пределно допустими стойности е „възможно най-кратък“, варирал в зависимост от конкретните обстоятелства и не ѝ бил указан от Комисията. Lпрочем след като член 23, параграф 1, трета алинея от Директива 2008/50 предвиждал, че плановете се съобщават на Комисията не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване, този двегодишен срок трябвало да бъде отчетен при изчисляването на „възможно най-краткия“ период на превишаване.
• В допълнение, задължението за спазване на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, действително било уредено в член 13, параграф 1 от Директива 2008/50, но превишаването на тези стойности било просто условието за възникване на задължението по член 23, параграф 1 от въпросната директива. Следователно условията за установяване на нарушение на последната разпоредба били различни от тези относно нарушението на член 13 от Директива 2008/50. Комисията обаче не изложила конкретни доводи, за да докаже нарушение на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50. Колкото до приетите мерки, всички български общини, които били в нарушение, разработили и изпълнявали планове, чиято крайна цел било привеждането в съответствие с разпоредбите на Директива 2008/50 и които се изразявали в подобряване на данните за качеството на въздуха. На национално равнище законодателството било изменено през декември 2015 г., за да се ускори процесът по подобряване на качеството на атмосферния въздух. С оглед на подобряване на качеството на въздуха били приети редица програми, отнасящи се по-специално до системите за обществен градски транспорт, до енергийната ефективност на сградите, до подобряването на градската среда и до развитието на селските региони. Освен това били приети мерки с цел да се създадат по-добри условия за битовата газификация. На последно място Република България посочва, че изпълнението на тези мерки продължава и че новите програми съдържат графици за изпълнението в краткосрочен, средносрочен или дългосрочен план в зависимост от вида мерки. Що се отнася до броя на превишаванията на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, и на средните нива на тези превишавания, подобрението на резултатите било очевидно.

Съображения на Съда

• От член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 следва, че когато превишаването на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, е налице, след като е изтекъл крайният срок за тяхното постигане, съответната държава членка е длъжна да изготви план за качеството на въздуха, който да отговаря на определени изисквания. Така този план трябва да предвижда подходящи мерки, за да бъде периодът на превишаване възможно най-кратък, и може допълнително да включва конкретни мерки за защита на чувствителните категории от населението, включително децата. Нещо повече, съгласно член 23, параграф 1, трета алинея от Директива 2008/50 този план съдържа най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV към тази директива, и може да включва и мерките по член 24 от нея. Посоченият план трябва да се съобщи на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.
• Съгласно практиката на Съда член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 има по-общ обхват, тъй като се прилага, без ограничение във времето, към превишаването на всички определени в тази директива пределни стойности на замърсители след изтичане на предвидения срок за тяхното постигане, независимо дали той е определен в цитираната директива или от Комисията по силата на член 22 от Директивата (вж. решение от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C 404/13, EU:C:2014:2382, т. 48). При тълкуването на Директива 96/62 Съдът е отбелязал, че държавите членки действително разполагат с право на преценка, но с оглед на неговото упражняване член 7, параграф 3 от същата директива съдържа предели, които могат да бъдат изтъкнати пред националните юрисдикции, когато се поставя въпросът доколко мерките, които планът за действие трябва да съдържа, отговарят на целта за намаляване на опасността от превишаване на пределно допустимите стойности и за ограничаване на неговата продължителност, като се отчита равновесието, което следва да бъде осигурено между тази цел и различните засегнати обществени и частни интереси (вж. решение от 25 юли 2008 г., Janecek, C 237/07, EU:C:2008:447, т. 45 и 46).
• Както отбелязва генералният адвокат в точка 96 от заключението си, същият подход трябва да бъде следван по отношение на тълкуването на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50. Следователно плановете за качеството на въздуха могат да бъдат изготвени единствено въз основа на постигнато равновесие между целта за намаляване на опасността от замърсяване и различните засегнати обществени и частни интереси. Ето защо фактът, че държава членка превишава пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че тази държава членка не е изпълнила задълженията, предвидени в член 23, параграф 1 от Директива 2008/50. При това положение следва да се провери чрез анализ за всеки конкретен случай дали плановете, изготвени от съответната държава членка, са в съответствие с тази разпоредба. В този аспект от член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 следва, че макар държавите членки да разполагат с известна свобода на преценка при определянето на мерките, които следва да се приемат, последните трябва при всички случаи да позволяват периодът на превишаване на пределно допустимите стойности да бъде възможно най-кратък (решение от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C 404/13, EU:C:2014:2382, т. 57). Според Република България, за да се установи дали е спазено условието периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък, следва да се отчете двегодишният срок, предвиден в член 23, параграф 1, трета алинея от Директива 2008/50 за съобщаване на Комисията на плановете след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване. Тези доводи не могат да бъдат приети.

• Всъщност от буквата и от разума на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 следва, че задължението периодът на превишаване на пределно допустимите стойности да бъде възможно най-кратък е независимо от задължението плановете да бъдат съобщени на Комисията. Следователно член 23, параграф 1, трета алинея от тази директива не предоставя никакъв допълнителен срок на съответната държава членка да приеме подходящи мерки и те да породят действие. Както следва от точка 78 от настоящото решение, в конкретния случай Република България не е изпълнявала задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея във всички зони и агломерации през осем последователни години. Следователно считано от 11 юни 2010 г. — датата, към която Република България е трябвало да е въвела в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобрази с Директива 2008/50 съгласно член 33, параграф 1 от нея — тази държава членка е била длъжна да приеме и приведе в действие възможно най-бързо подходящи мерки, в приложение на член 23, параграф 1 от споменатата директива. И през 2014 г. обаче дневните и годишните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, все още са били превишени във всички шест български зони и агломерации, т.е. повече от три години след изтичането на срока за транспониране на Директива 2008/50. Следователно посочените пределно допустими стойности продължават систематично и постоянно да бъдат превишавани в тази държава членка, въпреки задълженията ѝ съгласно Директива 2008/50. Впрочем, както отбелязва Република България и както бе посочено в точка 100 от настоящото решение, националното законодателство е изменено едва през декември 2015 г., за да се ускори процесът по подобряване на качеството на атмосферния въздух. Такова положение само по себе си доказва, без да е необходимо подробно да се проучва съдържанието на изготвените от Република България планове, че в настоящия случай тази държава членка не е привела в действие подходящи и ефикасни мерки, за да бъде периодът на превишаване на пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, „възможно най-кратък“ по смисъла на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50.
• При тези условия второто твърдение за нарушение, изложено от Комисията, трябва да бъде уважено.

---

С оглед на предходните съображения се налага изводът, че Република България със систематичното и постоянно неспазване от 2007 г. до 2014 г. включително както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, в следните зони и агломерации: БГ0001 агломерация София, БГ0002 агломерация Пловдив, БГ0004 Северна, БГ0005 Югозападна и БГ0006 Югоизточна, както и със систематичното и постоянно неспазване от 2007 г. до 2014 г. включително на дневната пределно допустима стойност, приложима за концентрациите на ПЧ10, в зона БГ0003 Варна, както и на годишната пределно допустима стойност, приложима за концентрациите на ПЧ10 през 2007 г., 2008 г., и от 2010 г. до 2014 г. включително, също в зона БГ0003 Варна, не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI към Директива 2008/50, а поради превишаванията както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, във всички горепосочени зони и агломерации, не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1, втора алинея от тази директива, и по-специално задължението периодът на тези превишавания да бъде възможно най-кратък, що се отнася до периода от 11 юни 2010 г. до 2014 г. включително.