Съветът на европейските енергийни регулатори (CEER) публикува първия си Наръчник за националните енергийни регулатори относно оценката на функционирането на пазара на дребно през 2017 г. и въведе 25 показателя за националните регулаторни органи (НРО) за оценка на функционирането на пазарите на дребно на електроенергия и газ. Оттогава енергийният пейзаж и законодателството в Европа претърпяха значителни промени – от пакета за чиста енергия от 2019 г. до новите директиви за  промени в пазарния модел от 2024 г. – което наложи актуализиране на наръчника. През октомври 2025 г. CEER публикува преработен наръчник, в който показателите са разширени до 28 и са прецизирани техните дефиниции.

Преглед на методологията и рамката

Рамката на CEER за оценка на пазара на дребно: Наръчникът на CEER използва тристепенна рамка от Водещи принципи, Ключови характеристики и Показатели/Измерители (сега допълнени с конкретни индикатори) за оценка на функционирането на пазара на дребно. Двата основни принципа са „Конкуренция и иновации“ и „Участие на потребителите“, в рамките на които са определени осем ключови характеристики на добре функциониращ пазар на дребно. Всяка от тях е свързана с един или повече количествени или качествени показатели.

В ревизията от 2025 г. CEER въвежда допълнителни измерители за всеки показател – конкретни данни или въпроси – за да улесни и насочи НРО при оценката на пазара.

Ключови характеристики и показатели (2025 спрямо 2017): В таблицата по-долу са обобщени осемте ключови характеристики и съответните показатели в оригиналното Ръководство от 2017 г. в сравнение с актуализираното Ръководство от 2025 г.

Характеристика	Показатели от 2017 г. (C16-SC-52-03)	Показатели от 2025 г. (C25-RMR-173-05)	Ключови промени
I. Ниска концентрация (в рамките на съответния пазар)	1. Индекс на Херфиндал-Хиршман (HHI)	1. Индекс на Херфиндал-Хиршман (HHI), коефициент на концентрация (CR) и брой на активните доставчици	Ревизирано: Включва CR и брой доставчици (не само HHI), за да се отрази по-добре пазарната структура.
II. Ниски бариери за навлизане на пазара	2. Регулаторни и правни изисквания за достъп до пазара 3. Време и разходи за достъп до пазарите на едро и режими за лицензиране/балансиране 4. % на потребителите, обслужвани от „вертикално интегрирани“ DSO  (разпределение + доставчик) 5. % на потребителите с регулирани цени на енергията 6. Общи стандарти за данни или наличие на централизиран хъб за данни 7. Наличие на електромери за почасово (интервално) отчитане (TOU) (допълнително заплащане/тарифиране за почасово отчитане TOU)	2. Регулаторни и правни изисквания за достъп до пазара 3. Време и разходи за достъп до пазарите на едро и режими за лицензиране/балансиране 4. Видове DSO и тяхната роля (вкл. % потребители, обслужвани от интегрирани DSO+доставчик) 5. % потребители с публична намеса (непазарни интервенции) в определянето на цените (регулирани цени) 6. Общи стандарти за данни и стандарти за договори между DSO и доставчици или национален център/хъб за данни 7. Наличие на интелигентни измервателни уреди (с възможност за почасово (интервално) отчитане)	Ревизирано: – Показател 4: Разширен, за да се вземат предвид разделянето и ролите на DSO, а не само % потребители на интегрирани мрежов оператор+доставчик – Показател 5: Преформулиран като публична интервенция върху цените (включва всякаква форма на непазарно въздействие и регулиране на цените) – Показател 7: Опростен до наличие на интелигентни измервателни уреди (с възможност за тарифиране в зависимост от времето на потребление/часови интервали).
III. Обвързване на цените на едро и на дребно	8. Корелация между цените на едро и на дребно 9. Надценка на цените на дребно спрямо цените на едро	8. Корелация между цените на едро и на дребно 9. Надценка на цените на дребно спрямо цените на едро	До голяма степен без промяна: Показателите се запазват, за да се измери ефективността на преноса на цените и пазарните сигнали от пазарите на едро към пазарите на дребно.
IV. Диапазон на офертите (вкл. реакция на потреблението)	10. Разнообразие от опции за ценообразуване и фактуриране 11. Услуги с добавена стойност за имплицитен demand-response и просуматори 12. Наличие на онлайн оферти 13. Договори, гарантиращи произхода на енергията от възобновяеми източници (зелени оферти) 14. Експлицитни оферти за demand-response	10. Разнообразие от продукти, цени и опции за фактуриране 11. Услуги с добавена стойност за за имплицитен demand-response и просуматори 12. Информация за произхода на енергията от възобновяеми източници и ролята на НРО в оповестяването на горивния/енергиен микс 13. Експлицитни оферти за demand-response	Ревизирано/Добавено: – Показател 10: Сега включва разнообразие от продукти (например динамични, зелени, пакетни оферти) – Показател 12: Заменя „онлайн оферти“ с изискване за прозрачност относно произхода на енергията и оповестяване на горивния микс (отразявайки интереса на потребителите към зелената енергия).
V. Високо ниво на осведоменост и доверие	15. % от потребителите, които знаят, че могат да сменят доставчика си 16. % от потребителите, които са наясно с ролята на DSO (непрекъснатост на доставките и измерване) 17. % от потребителите, които имат доверие в енергийния пазар	14. % от потребителите, които знаят, че могат да сменят доставчика си 15. % от потребителите, които знаят отговорностите на DSO (непрекъснатост на доставките, измерване) 16. % от потребителите, които имат доверие в енергийния пазар	Показателите са преномерирани от 14 до 16 през 2025 г., като акцентът остава върху резултатите от проучването на потребителската осведоменост и доверие.
VI. Наличие на инструменти за овластяване на потребителите	18. % от потребителите с достъп до ≥1 независим, проверен инструмент за сравнение на цените (PCT) 19. % от потребителите с достъп до онлайн информация за историческото им потребление 20. % от потребителите с достъп до стандартизиран процес на преминаване към друг доставчик (и неговата продължителност и комплексност)	17. % потребители с достъп до ≥1 независим инструмент за сравнение и до онлайн услуги за клиенти 18. % потребители с достъп до онлайн информация за историческото потребление 19. % потребители с достъп до стандартизиран процес на смяна на доставчика (и неговата продължителност)	Ревизирано: – Показател 17: Сега се взема предвид и наличието на онлайн портали за обслужване на клиенти в допълнение към уебсайтовете за сравнение (отразявайки напредъка в дигитализацията на процесите и потребителското поведение). – Показатели 18 и 19 остават непроменени.
VII. Достатъчно ангажиране (активност) на потребителите	21. Процент на смяна на доставчика 22. % на неактивни потребители (никога не са сменяли доставчика)	20. Процент на смяна на доставчика и процент на неактивни потребители 21. Процент на просуматори, енергийни общности, групи за споделяне на енергия и др.	Ревизирано/Ново: – Показател 20: Комбинира процента на смяна и липса на активност в един показател, за да отрази общото ниво на ангажираност на потребителите – Показател 21 (НОВО): Въвежда мониторинг на потребителите-производители, енергийните общности и групите за споделяне, в съответствие с нововъзникващите роли на потребителите в рамките на пакета за чиста енергия.
VIII. Подходяща защита на уязвими и защитени потребители	23. Време между уведомлението за неплатена сметка и прекъсването на доставката 24. % прекъсвания на доставката поради неплащане 25. % доставчици, които спазват минималните стандарти за информация в сметките/офертите (не е изрично отделено през 2017 г., частично обхванато в правата на потребителите) 26. Защита на уязвимите и енергийно бедни клиенти 27. Алтернативно разрешаване на спорове (АРС), разглеждане на жалби и роля на НРО в защитата на потребителите	22. Време между уведомлението за неплащане и прекъсването на доставките и % прекъсвания на доставките поради неплащане 23. Минимални стандарти за ключова информация в офертите и сметките (процент на доставчиците, които спазват стандартите) 24. Защита на енергийно бедните и уязвимите клиенти 25. Алтернативно разрешаване на спорове, разглеждане на жалби и ролята на НРО в защитата на правата на потребителите 26. Споразумения с доставчик от последна инстанция (SOLR) 27. Устойчивост на пазара и стабилност на доставчиците 28. Киберсигурност и защита на данните	Ревизирано/Ново: – Показател 22: Комбинира времето и честотата на прекъсване на доставките в един показател за цялостен поглед върху проблемите с неплащането – Показател 23 (НОВ): Добавя показател за прозрачност при фактурирането/офертите (съответствие със стандартните изисквания за информация) – Показател 24: (Непроменен фокус върху уязвимите клиенти). – Показател 25: (Непроменен фокус върху АРС/жалби). – Показател 26 (НОВ): Въвежда мониторинг на разпоредбите за доставчик от последна инстанция (за защита на клиентите в случай на фалит на доставчик). – Показател 27 (НОВ): Въвежда устойчивост на пазара – оценка на финансовата стабилност и управлението на риска на доставчиците, в светлината на енергийната криза от 2021–22 г. – Показател 28 (НОВ): Въвежда показател за киберсигурност и защита на данните, отразяващ нарастващата дигитализация на пазарите на дребно.

Както показва таблицата, основната рамка от 8 ключови характеристики се запазва, но ревизията от 2025 г. коригира много показатели в отговор на новото законодателство на ЕС и развитието на пазара. По-специално, показателите вече отчитат разпоредбите на пакета за чиста енергия (например правата на активните потребители и енергийните общности), Директивата за електроенергията от 2019 г. (например по-ясни стандарти за информация за фактуриране, права за динамично ценообразуване) и реформите в дизайна на електроенергийния пазар (например изисквания за хеджиране и устойчивост на доставчиците). Целта на CEER е да гарантира уместност, достатъчност и яснота на показателите и  да предостави изчерпателни насоки за националните регулатори.

Анализ на показателите

Актуализациите като цяло отразяват три фактора:

(а) съгласуваност с новите правни изисквания за пазарите на дребно и правата на потребителите,

(б) поуки от скорошни събития на пазара (напр. кризата с цените на енергията) и

(в) променящата се същност на енергийните потребители (дигитализация, общности, просуматори и др.).

Ниска пазарна концентрация (показател 1)

Показател 1 (пазарна концентрация): В наръчника от 2017 г. като единствен показател за концентрация беше използван индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI). Актуализацията от 2025 г. разширява този показател, като включва коефициента на концентрация (CR) за водещите доставчици и общ брой активни доставчици – конкуренти. Последствия: На практика използването и на трите показателя дава по-пълна картина на пазарната структура. Например, един пазар може да има умерен HHI, но все пак да има само няколко активни доставчици – нюанс, уловен от CR и броя на доставчиците. Включването на множество измерители за концентрация е в съответствие с практиките по конкуренция и помага на НРО да откриват по-ясно доминиращи или олигополни условия. За регулаторните органи това означава да наблюдават не само колко е концентриран пазарът, но и колко избор имат потребителите в действителност.

Ниски бариери за навлизане на пазара (показатели 2–7)

Показател 2 (Регулаторни и правни бариери за навлизане): Този показател остава по същество същият през 2025 г., но с актуализиран контекст. Той проучва дали тежките лицензионни изисквания, разходите за спазване на изискванията или административните тежести възпрепятстват навлизането или разширяването на пазарното присъствие на нови доставчици. Наръчникът за 2025 г. поставя нов акцент върху изискванията за финансова устойчивост като потенциални бариери, като отбелязва, че правилата, насочени към осигуряване на стабилност на доставчиците (например изисквания за капиталова адекватност или хеджиране съгласно новите правила на ЕС), могат неволно да повишат разходите за навлизане на пазара. Последствия: Регулаторните органи трябва да балансират интегритета на пазара с отварянето на пазара. CEER изрично приканва НРО да анализират внимателно дали последните мерки (като член 18а относно устойчивостта на доставчиците) се „възприемат като бариери за съществуващите или новите доставчици“. Накратко, актуализацията на показател 2 напомня на политиците, че регулациите, породени от добри намерения (за защита на потребителите или системата) трябва да бъдат преразгледани за пропорционалност, така че да не блокират иновациите или конкуренцията.

Показател 3 (Време и разходи за достъп до пазарите на едро и балансиране): Запазен от 2017 г., този показател оценява колко лесно нов търговец на дребно може да участва в режимите за доставка на енергия и балансиран. Наръчникът за 2025 г. продължава да набляга на равния, недискриминационен достъп до пазарите на едро и балансиране за всички доставчици. Една лека промяна е насоката за събиране на качествена информация от участниците на пазара (анкети и др.) за техните разходи за навлизане на пазара. Значение: До 2025 г. много пазари са внедрили стандартизирани процедури за навлизане на пазара, но CEER насърчава НРО да проверяват практическата достъпност до пазара. Значението на този показател се подчертава от усилията за регионална пазарна интеграция – ако достъпът до пазара на едро на съседна страна е затруднен или дтрансграничното балансиране е скъпо или бавно, това представлява пречка. Регулаторните органи следва да използват този показател, за да идентифицират скрити бариери (например дълги срокове за обработка, високи изисквания за обезпечение), които могат да бъдат премахнати.

Показател 4 (Роля на DSO и достъп до мрежата): През 2017 г. акцентът е върху процента на потребителите, обслужвани от „интегрирани“ DSO, т.е. оператори на разпределителни системи, които все още са интегрирани с компанията-доставчик на енергия. Показателят за 2025 г. се разширява до „Видове DSO на пазара и тяхната роля“, като изрично се взема предвид статутът на отделяне на DSO и участието им в конкурентни (не монополни по смисъла на лицензията им) дейности. Това отразява развиващата се европейска норма, че DSO трябва да бъдат неутрални пазарни фасилитатори. Последствия: НРО вече трябва да оценява не само колко потребители са обслужвани от вертикално интегрирани предприятия, но и дали DSO действат по начин, който засяга конкуренцията на дребно. Например, ако DSO се занимава с управление на данни или фактуриране от името на доставчиците, прави ли го безпристрастно и ефективно? Актуализираният показател насърчава внимателния контрол на всички структурни предимства, които исторически установените доставчици могат да запазят чрез мрежовите компании от същата структура. Той е свързан и с центровете за данни (показател 6) – например, ако националният централизиран хъб за данни се управлява от оператора на разпределителна мрежа, регулаторният орган трябва да гарантира равен достъп за всички доставчици.

Показател 5 (Регулиране на цените – публична намеса в ценообразуването): Показателят от 2017 г. просто проследява дела на потребителите с регулирани цени. Версията от 2025 г. преформулира това като „процент на потребителите с публична интервенция в ценообразуването“. Смисълът е същият – по същество се измерва каква част от пазара на дребно все още е обект на ценови контрол или тарифи, определени от правителството – но формулировката е в съответствие с политиката на ЕС за постепенно премахване на общото ценово регулиране, като се допускат само целеви (и временни) интервенции. Последствия: Този показател остава критичен индикатор за либерализацията на пазара. Висок процент тук често корелира с ниска степен на преминаване към друг доставчик и ниска конкуренция. Чрез разширяване на термина до „публична интервенция“ CEER обхваща не само класическите регулирани тарифи, но и всички непреки механизми за ценови контрол. НРО следва да тълкуват спада в този показател (по-малко регулирани клиенти) като положителен за конкуренцията, при условие че са налице мерки за защита на потребителите (вж. ключова характеристика 8).

Показател 6 (Достъп до данни – общи стандарти/централизирани хъбове за данни): Този показател остава непроменен между 2017 и 2025 г., което показва неговата продължаваща важност. Той проверява дали съществуват общи стандарти за обмен на данни и/или централизиран хъб за данни за енергийните (пазарни) данни на клиентите. Такава инфраструктура намалява бариерите за навлизане на пазара, като опростява начина, по който новите доставчици получават показанията на електромерите, информацията за преминаване към друг доставчик и т.н. Значение: Постоянното включване на този показател от CEER изпраща ясно послание, че данните са новата жизнена сила на конкурентните пазари. Наличието на централизиран хъб за данни или стандартизирани интерфейси също води до по-голяма информираност на потребителите, като позволява гладко преминаване към друг доставчик и иновативни услуги.

Показател 7 (Интелигентно отчитане / Наличие на почасово/интервално отчитане: Наръчникът от 2017 г. описва този наличието на почасови електромери и дали потребителите трябва да плащат допълнително за почасово отчитане, в сравнение с традиционните електромери. До 2025 г. показателят е опростен до „наличие на интелигентно отчитане“, като се приема, че интелигентните електромери позволяват ценообразуване по време на употреба по подразбиране. Това отразява напредъка в разгръщането на интелигентни електромери в цяла Европа и новите законодателни цели. Последствия: Регулаторните органи трябва да проследяват какъв дял от потребителите могат действително да се възползват от динамично или диференцирано по време ценообразуване. Споменаването на допълнителни такси е намаляло, вероятно защото правилата на ЕС (и много национални регулаторни органи) вече не насърчават или направо забраняват всякакви допълнителни такси за потребителите, които избират интелигентен електромер или тарифа по време на потребление. Последствието е, че всеобщото внедряване на интелигентни електромери е политическа цел; ако дадена страна изостава, този показател ще го отбележи. При анализа ниският резултат тук трябва да се съпостави с показател 10 (разнообразие на продуктите) и показател 13 (ясно изразени оферти за demand-response), тъй като без интелигентни електромери те не могат да се развиват.

Тясна връзка между цените на едро и на дребно (показатели 8–9)

Показател 8 (връзка между цените на едро и на дребно) и показател 9 (надценка на цените на дребно спрямо цените на едро): Тези два показателя са пренесени от 2017 г. без промяна в дефинирането им. Заедно те измерват доколко добре цените на дребно отразяват промените в цените на едро на енергията и размерът на брутния марж или допълнителните такси в цената на дребно. Значение: Продължителното използване на тези показатели подчертава тяхното значение за оценката на пазарната ефективност и конкуренцията. В един добре функциониращ пазар цените на дребно трябва да следват в общи линии тенденциите в цените на едро (висока корелация), а прекомерните надценки и надбавки трябва да бъдат елиминирани чрез конкуренция. От друга страна, голямо разминаване или нарастващ размер на маржа на дребно може да сигнализира за проблеми – може би недостатъчна конкуренция или наличието на стари регулирани тарифи, които предпазват потребителите от колебанията на цените на едро (по този начин намалявайки корелацията).

Разнообразие на офертите и иновации (показатели 10–13)

Показател 10 (Разнообразие на продуктите, цените и опциите за фактуриране): Преди фокусиран върху цените и опциите за фактуриране, този показател сега изрично включва разнообразието на продуктите. На практика „продукти“ може да означава различни видове договори (фиксирани срещу променливи, индексирани по спот цени, зелени тарифи, пакетни услуги и др.). Разширяването през 2025 г. отчита факта, че иновациите на пазарите на дребно са довели до появата на много нови видове оферти, които надхвърлят честотата на фактуриране или метода на плащане. Мониторингът на CEER показва, че в цяла Европа потребителите в повечето страни могат да избират измежду различни ценови структури (фиксирани, променливи, с таван, според времето на употреба и др.) и продукти с добавена стойност. Последствия: НРО следва да оценят дали техният пазар предлага богат избор или дали повечето потребители са обвързани с един и същ договор. Ниска оценка (ограничени възможности) може да показва наличието на бариери пред иновациите в продуктите или доминиране на установените оператори, които предлагат само основни регулирани планове.

Показател 11 (Услуги с добавена стойност за имплицитна реакция на потреблениео и просуматори): Този показател остава непроменен и проследява наличието на услуги като интелигентни електромери, съвети за енергийна ефективност, оферти за монтаж на слънчеви панели и др., които помагат на потребителите да коригират потреблението си или да произвеждат собствена енергия. Значение: Продължаващият фокус тук е в съответствие с целите на ЕС за зелен преход. До 2025 г. много страни отбелязват растеж в областта на покривните слънчеви панели, домашните батерии, интелигентните устройства за дома и др., които често се предлагат чрез или в партньорство с доставчици. НРО, които наблюдават ниска наличност на такива услуги, може да идентифицират проблеми в регулаторната рамка или в дизайна на пазара, които затрудняват иновациите. Например, ако българските доставчици все още не предлагат програми за лизинг на слънчеви панели или програми за управление на потреблението, това може да се дължи на регулаторна несигурност или липса на благоприятна рамка (като динамично ценообразуване или ясни правила за агрегаторите). Показателят насърчава регулаторите да създадат среда, в която компаниите да се чувстват уверени да въведат тези нови услуги – в крайна сметка, за да помогнат на потребителите да спестят енергия или да интегрират възобновяеми енергийни източници.

Показател 12 (Информация за ВЕИ-произход и опвестяване на горивния микс): Това е нов показател за 2025 г., който замества показателя от 2017 г., който просто проверяваше дали има договори, гарантиращи зелена енергия. Сега обхватът е по-широк: проверява се дали потребителите имат достъп до информация за произхода на доставяната електроенергия (т.е. колко „зелена“ е тя) и ролята на НРО в осигуряването на точно оповестяване на горивния микс. Промяната отразява по-голямото ударение върху прозрачността и предотвратяването на „зелено изпиране“. Последствия: Очаква се НРА да наблюдават как доставчиците съобщават на клиентите си източника на енергията си и дали гаранциите за произход се използват правилно. Този показател е в съответствие с неотдавнашната работа на CEER по отношение на надеждни зелени оферти. За България, където проникването на възобновяемите енергийни източници нараства, но осведомеността на потребителите за зелените тарифи все още е ограничена, този показател е стимул за подобряване на разкриването на информация. Регулаторният орган може да се наложи да издаде насоки или да наложи изискванията на ЕС за сметките на доставчиците на електроенергия, които показват енергийния микс и свързаните с него емисии на CO₂. Висока оценка по показател 12 би означавала, че потребителите могат лесно да намерят и да се доверят на информацията, например за това какъв процент от електроенергията им идва от възобновяеми енергийни източници, което им позволява да правят информиран избор

Показател 13 (Експлицитни оферти за demand-response): Този показател остава същият, като се фокусира върху това дали потребителите могат да се включат в програми за реагиране на търсенето. Това са схеми, при които потребителите получават възнаграждение за прехвърляне или намаляване на потреблението по искане на системата (често чрез агрегатор или чрез пазари на капацитет). Значение: Включването му както в 2017 г., така и в 2025 г. показва, че реакцията на търсенето все още е развиваща се част от пазарите на дребно. Много страни са постигнали напредък в улесняването на demand-response (например, като позволяват независими агрегатори), но достъпността за малките потребители остава ограничена. Регулаторните органи следва да тълкуват този показател във връзка с внедряването на технологии (интелигентни електромери) и пазарните правила. Ако показател 13 е нисък (малко или никакви такива оферти), това може да се дължи на липсата на необходими регулаторни рамки или сигнали (например липса на програми за DR или пазари, които не са отворени за агрегатори). В България досега практически не съществуват изрични оферти за DR за домакинствата. Продължаващото присъствие на показателя сигнализира очакването, че дори страните, които понастоящем не разполагат с такива програми, трябва да ги планират като част от добре функциониращ пазар до 2025 г. Това е едновременно показател и цел – да се насърчат НРО да интегрират гъвкавостта от страна на търсенето в пазарите на дребно.

Осведоменост и доверие на потребителите (показатели 14–16)

Показател 14 (Осъзнатост на потребителите за преминаване към друг доставчик) и показател 15 (Осъзнатост за ролята на DSO): Те се измерват чрез проучвания сред потребителите: процентът на потребителите, които знаят, че имат право да сменят доставчика си, и които разбират, че DSO (операторът на мрежата) е отговорен за непрекъснатостта на доставките (и измерването), а не доставчикът. Самите показатели не се променят от 2017 до 2025 г., но тяхната важност безспорно се е увеличила с узряването на пазарите. Последствия: Ниската осведоменост може да бъде сериозна пречка за конкуренцията – ако хората не знаят, че могат да сменят доставчика си, или погрешно приписват прекъсванията на доставките на своя търговец на дребно, те са по-малко склонни да се ангажират с пазара. Постоянният акцент на CEER в тази насока предполага, че НРО следва редовно да възлагат или да получават данни от проучвания, за да проследяват тези проценти. Подобряването на тези показатели често изисква кампании за осведомяване на потребителите. Наръчникът от 2025 г., който свързва тези показатели с резултатите за потребителите, подчертава, че добре информираната потребителска база е ключът към добре функциониращ пазар.

Показател 16 (Доверие на потребителите в енергийния пазар): Този показател, също извлечен от проучвания, измерва дела на потребителите, които изразяват доверие в енергийния пазар като цяло (че той работи справедливо за тях). Няма промени в определението му. Значение: Доверието е общо настроение, което може да повлияе на желанието да се смени доставчик или да се приемат нови оферти. То може да бъде повлияно от много фактори (скачане на цените, новини за фалити на доставчици, скандали или дезинформация и др.). Фактът, че показателят остава същият, показва, че CEER все още го счита за полезен барометър на високо ниво. За регулаторните органи е малко по-трудно да „придвижат стрелката“ на доверието директно, но наличието на този показател означава, че НРО трябва да го наблюдават и може би да го използват като мярка за резултатите от своите политики. Ако доверието е ниско или спада, това може да сигнализира за проблеми като лошо обслужване на клиентите, чести спорове или негативна публичност около пазара.

Инструменти за овластяване на потребителите (показатели 17–19)

Показател 17 (достъп до инструменти за сравнение и онлайн услуги): Този показател е разширен през 2025 г. През 2017 г. той отразява процента на потребителите, които имат достъп до поне един независим и проверен инструмент за сравнение на цени (PCT). През 2025 г. той допълнително проучва дали потребителите имат достъп до онлайн услуги за клиентите (например възможност да управляват договори или запитвания онлайн). Последствия: Разширяването отразява дигитализацията на услугите на дребно. Провереният инструмент за сравнение остава от съществено значение – той помага на потребителите да пазаруват лесно. Много страни от ЕС вече имат официални или акредитирани уебсайтове за сравнение (често управлявани или сертифицирани от НРО). Наръчникът от 2025 г. ясно посочва, че това трябва да бъде универсално изискване. Добавянето на „онлайн услуги за клиенти“ признава, че освен намирането на оферта, потребителите се възползват от цифрово самообслужване (преглед на сметки, потребление, промяна на планове чрез уеб/приложение). За НРО висок показател 17 означава, че повечето потребители знаят за уебсайта за сравнение и могат да го използват, а големите доставчици предлагат онлайн управление на акаунти.

Показател 18 (Достъп до данни за потреблението – историческо потребление): Този показател остава същият, като измерва какъв процент от потребителите имат достъп до информация за своето минало потребление в онлайн формат. Той е свързан с изискванията на Директивата на ЕС за електроенергията, според които потребителите имат право на навременни данни за своето енергопотребление. Значение: Ако интелигентното отчитане (показател 7) напредва, този показател също трябва да се подобри, тъй като интелигентните електромери обикновено са съпроводени от портали с данни за потребителите или поне от подробни сметки. За регулаторните органи наблюдението на този показател гарантира, че потребителите могат да вземат информирани решения (например да използват данните си, за да изберат най-добрата тарифа или да идентифицират възможности за икономия на енергия). Нисък резултат може да означава, че или липсват ИТ системи (няма портали или функционалността им е лоша), или че данните са налични, но не са лесни за ползване, така че потребителите не ги използват. Наличието на този показател през 2025 г. подчертава, че достъпът до данни е право на потребителите и НРО трябва да го наложат. Освен това, с появата на услуги за енергийно управление от трети страни, в бъдеще може да се обмисли гарантирането на възможността потребителите да изтеглят или предават данните си за потребление на други приложения (с тяхно съгласие).

Показател 19 (Стандартизиран процес и скорост на смяна на доставчик): Този показател също остава от 2017 г. и проверява дали съществува бърз и единен процес на преминаване към друг доставчик и какъв е делът на потребителите, които имат достъп до него. „Достъп“ по същество означава, че процесът е достъпен за всички (не само за някои) и работи ефективно. Продължителността на процеса на смяна е изрично посочена, в съответствие с целите на ЕС. Последствия: Продължаващият фокус на CEER върху този показател показва, че в някои страни все още съществуват тромави процедури за смяна на доставчик (отнемащи седмици или свързани с тежка документация), които възпрепятстват мобилността на потребителите. Чрез измерването на този показател НРО могат да установят дали съществуващите разпоредби са пречка пред процеса за смяна на доставчик. В идеалния случай близо 100% от потребителите трябва да имат достъп до проста и бърза смяна (което означава, че рамката е национална), а средното време за преминаване към друг доставчик трябва да е не повече от един или два дни. Ако това не е така, са необходими регулаторни или технически подобрения (например централизирани платформи за преминаване към друг доставчик, по-добра координация между старите и новите доставчици и т.н.).

Нива на ангажираност на потребителите (показатели 20–21)

Показател 20 (процент на преминаване към друг доставчик и липса на активност): През 2017 г. процентът на преминаване към друг доставчик и процентът на неактивните потребители са два отделни показателя. Актуализацията за 2025 г. ги комбинира, тъй като те са двете страни на една и съща монета. Този индикатор показва колко потребители преминават към друг доставчик в даден период (годишен процент на преминаване към друг доставчик) и колко никога не са преминавали към друг доставчик (неактивност). Значение: Чрез обединяването им CEER поставя акцент върху разглеждането на цялостното разпределение на ангажираността. Например, годишната степен на преминаване към друг доставчик от 5% може да изглежда скромна, но ако 80% от потребителите никога не са сменяли доставчика си, това означава, че пазарът все още е до голяма степен инертен. И обратно, ако много потребители са сменили доставчика си поне веднъж, но напоследък преминаването към друг доставчик е забавило темпото си, това предполага, че пазарът е зрял и потребителите вероятно са доволни. Регулаторните органи следва да използват този показател, за да преценят дали са необходими интервенции за стимулиране на конкуренцията – например, ако неактивността е изключително висока, може да се наложи целенасочено обръщане към потребителите или премахване на възприеманите пречки (като сложни процедури, съгласно показател 19).

Показател 21 (Просуматори, енергийни общности и групи за споделяне – нов): Един от забележителните нови показатели през 2025 г., показател 21 измерва процента на потребителите, които са просуматори (произвеждащи собствена електроенергия, например чрез покривни слънчеви панели), или участници в граждански енергийни общности или схеми за споделяне на енергия. Това произтича пряко от определенията на активни клиенти и енергийни общности в Енергийния пакет „Чиста енергия за Европа“. Значение: С включването на този показател CEER признава, че ангажираността на потребителите не се изчерпва само със смяна на доставчиците, а включва и нови начини за участие, като самопроизводство и колективни схеми. Регулаторните органи се насърчават да проследяват колко потребители се възползват от тези възможности. По-висок процент показва по-активна и ангажирана потребителска база, вероятно с повече иновации и по-голяма конкуренция (просуматорите могат да намалят търсенето от доставчиците или дори сами да станат доставчици). За НРО подобрението на този показател може да включва облекчаване на административните пречки за инсталиране на фотоволтаични панели, позволяване на търговия между равнопоставени участници или общностни проекти и осигуряване на справедливи мрежови тарифи за просуматорите.

Защита на потребителите и устойчивост на пазара (показатели 22–28)

Показател 22 (Прекъсване на доставките за неплащане – време и честота): Наръчникът за 2025 г. обединява два свързани показателя за защита на потребителите в един. Той разглежда времето между уведомлението за просрочено плащане и действителното прекъсване на доставките, както и процента на клиентите, на които са прекъснати доставките поради неплащане. През 2017 г. това бяха отделни показатели, но обединяването им позволява интегриран анализ на практиките за прекъсване на доставките. Значение: Този показател отразява начина, по който доставчиците и системата третират уязвимите клиенти или тези, които изпитват затруднения с плащанията. Дългият период между уведомлението и прекъсването (например щедър гратисен период) и ниският процент на прекъсвания обикновено са признаци за защитен подход, вероятно наложен от регулаторните органи или постигнат чрез политиките на доставчиците. CEER вероятно ги е обединил, за да насърчи НРО да установят връзка между двата показателя: ако процентът на прекъсвания е висок, какъв е срокът на уведомлението? Ако срокът за предизвестие е много кратък, това може да допринесе за по-високи прекъсвания и т.н. Регулаторните органи следва да използват това, за да гарантират, че националните правила са адекватни – например да изискват минимален срок за предизвестие, планове за разсрочено плащане или намеса на социалните служби преди прекъсването. За България енергийната бедност е реална загриженост (един от най-високите дялове на населението, което среща затруднения да плаща сметките си за комунални услуги в ЕС). Покзателят е и мярка за социалното въздействие: нарастващият процент на прекъсвания би бил сигнал, че проблемите с достъпността се увеличават или че е необходимо да се засилят мерките за защита.

Показател 23 (Минимални стандарти за информация в офертите и сметките – нов): Този нов показател проверява какъв процент от доставчиците спазват предписаните стандарти за оповестяване на информация в маркетинга и фактурирането си. Директивите на ЕС изброяват информацията, която трябва да фигурира в сметките и рекламите (например разбивка на цените, енергиен микс, канали за подаване на жалби и др. Значение: С добавянето на този показател CEER подчертава правата на потребителите на ясна и достатъчна информация. Той подтиква НРО да наблюдават активно и да налагат прозрачност и недвусмисленост на сметките, както и рекламите на енергийни оферти да включват ключови факти (предотвратявайки твърдения, които са „прекалено добри, за да са истина“). Висок процент на съответствие показва, че потребителите вероятно получават разбираеми сметки и достоверна реклама, което от своя страна може да подобри доверието (показател 16) и ангажираността. Ако съответствието е ниско, регулаторните органи може да се наложи да наложат санкции или да издадат по-подробни насоки. В обобщение, показател 23 добавя качествен аспект на защитата на потребителите към наръчника – не става въпрос само за това дали потребителите имат избор, но и дали са добре информирани за този избор.

Показател 24 (Защита на уязвимите и енергийно бедни клиенти): Този показател остава по същество същият, като оценява наличието и ефективността на мерките за защита на уязвимите потребители (например тези, които използват апаратура за поддържане на живота, домакинства с ниски доходи и др.). Той може да включва мониторинг на специални тарифи, социални тарифи, предпазни мерки срещу прекъсване на доставките или схеми за финансова подкрепа. Значение: Запазването на този показател подчертава, че един пазар не може да се счита за добре функциониращ, ако оставя най-уязвимите на заден план. CEER актуализира приложенията в Наръчника за 2025 г., за да отрази правата на потребителите в новата Директива за електроенергията и дава представа за това, което обхваща този показател (например правото на доставка от последна инстанция, помощ за енергийно бедните и др.). Регулаторните органи трябва както да прилагат съществуващите защитни мерки, така и да оценяват дали те са адекватни. Показател 24 ще насочва НРО при прегледа на тези национални мерки. Ако данните показват нарастващ брой домакинства, които отговарят на критериите за „енергийно бедни“, регулаторният орган може да се наложи да координира с правителството разширяването на помощта, което е свързано с по-нататъшни препоръки за политики.

Показател 25 (Алтернативно разрешаване на спорове и разглеждане на жалби): Пренесен от 2017 г., този показател проверява дали съществуват ефективни начини за разрешаване на жалби от страна на потребителите (чрез процедури при доставчика, регулатора или независим орган за алтернативно разрешаване на спорове) и ролята на НРО в защитата на правата на потребителите. Значение: Постоянното включване на този показател означава, че НРО трябва да проследяват броя на жалбите, времето за разрешаване и наличието на АРС (например енергиен омбудсман или процедура за медиация) за своя пазар. Често това е не толкова количествен показател, колкото е по-скоро свързано с регулаторен надзор: гарантиране, че доставчиците имат стандарти за разглеждане на жалби и че нерешените проблеми могат да бъдат ескалирани чрез ясна и ефективна процедура. Един добре функциониращ пазар трябва да има относително ниски нива на ескалирани жалби и достъпно разрешаване на спорове. Рамката на CEER може да насърчи, например, публикуването на годишен доклад за жалбите (категории, резултати) или създаването на специален омбудсман по енергийни въпроси, ако такъв не съществува. В крайна сметка този показател е свързан с доверието: ако потребителите знаят, че техните проблеми ще бъдат разгледани и решени справедливо, те имат по-голямо доверие в пазара.

Показател 26 (Доставчик от последна инстанция – нов): Това е нов показател, който се фокусира върху разпоредбите за доставчик от последна инстанция (SOLR). ДПИ е механизъм, който гарантира непрекъснатост на доставките, ако даден доставчик фалира или ако потребителят не е избрал доставчик на напълно либерализиран пазар. Значение: Включването му е продиктувано от признанието, че с отварянето на пазарите и появата на по-малки доставчици (някои от които могат да фалират, както се видя по време на енергийната криза през 2021 г.), наличието на стабилна схема за ДПИ е от жизненоважно значение за защитата на потребителите. За НРО този показател означава, че те трябва да преразгледат и евентуално да подложат на стрес тест съществуващите споразумения за ДПИ. Например, потребителите, преминаващи към ДПИ, подложени ли са на значително по-високи тарифи и ако да, за какъв период? Процесът на прехвърляне на клиенти протича ли гладко? Потенциално предизвикателство е да се гарантира, че цените на ДПИ са справедливи (базирани на пазара, но не наказателни), но и че потребителите се насърчават да преминат от ДПИ към конкурентни пазарни оферти. Този показател е тясно свързан с ангажираността на потребителите (ако много от тях останат на ДПИ по инерция, това не е добър резултат в дългосрочен план). Ролята на НРО, както посочва CEER, може да включва надзор или управление на процеса на назначаване на ДПИ и мониторинг на въздействието върху потребителите.

Показател 27 (Устойчивост на пазара и стабилност на доставчиците – нов): Добавен в отговор на енергийната криза от 2021–2022 г., този показател оценява финансовата стабилност на пазара на дребно. CEER отбелязва, че по време на кризата няколко доставчици в цяла Европа напускат пазара по финансови причини. Показател 27 включва индикатори като процент на напускане на доставчици (брой фалити на доставчици годишно), наличие на изисквания за хеджиране и дали доставчиците ги спазват, правила за финансовите задължения на доставчиците (капиталова адекватност, гаранции) и практики за управление на риска (стрес тестове, защита на кредитното салдо). Значение: Това е нова важна област за НРО. Тя ефективно поставя въпроса: достатъчно ли е здрав секторът на дребно, за да издържи ценови шокове без хаотични фалити? Регулаторите трябва да наблюдават не само показателите, свързани с потребителите, но и бизнес моделите на доставчиците и експозицията им на риск. CEER изрично се позовава на новите разпоредби на Директивата за електроенергията (член 18а), които изискват от доставчиците да управляват риска (например да хеджират своите ангажименти на едро). Високата честота на фалити на доставчици или липсата на хеджиране биха довели до ниска оценка по този показател и биха сигнализирали, че са необходими регулаторни мерки (затягане на условията за лицензиране, изискване на стрес тестове и др.). Предимството на фокусирането върху устойчивостта е защитата на потребителите чрез превенция – избягване на ситуации, в които десетки хиляди клиенти внезапно се оказват при ДПИ, защото техният доставчик е фалирал. Целта на CEER за този показател е финансово устойчив пазар от полза за потребителите, като намалява вероятността и разходите от широко разпространени фалити – той подтиква НРО да поемат по-проактивна надзорна роля, подобна на тази на финансовите регулатори, което бележи еволюция в регулаторните отговорности.

Показател 28 (Киберсигурност и защита на данните – нов): Последният нов показател отчита нарастващата дигитализация на енергията на дребно. С помощта на интелигентни електромери, центрове за данни и цифрови услуги енергийните компании събират и обработват огромни количества потребителски данни. Показател 28 се отнася до мерките, въведени за защита на тези данни и системи от киберзаплахи. Той обхваща наличието на изисквания за киберсигурност за доставчиците/DSO, докладваните инциденти, протоколите за нарушаване на правилата за достъп до данните и т.н. Последствия: Този показател въвежда един нововъзникващ, но критичен въпрос в оценката на пазара на дребно. Потребителите няма да приемат интелигентните, цифрови енергийни услуги, ако се страхуват, че тяхното право на неприкосновеност ще бъде нарушено или че ИТ системата на техния доставчик може да бъде хакната (което да доведе до прекъсвания или измами). CEER посочва, че внедряването на интелигентни електромери е „увеличило обема на цифровите енергийни данни“, които се нуждаят от защита. За НРО показател 28 може да бъде предизвикателство, тъй като надзорът върху киберсигурността често е в компетентността на други органи (напр. национални агенции за киберсигурност). Регулаторният орган обаче може да координира действията, за да гарантира, че енергийният сектор отговаря на високи стандарти — евентуално чрез прилагане на изискванията на директивата на ЕС за мрежова и информационна сигурност (NIS) за енергетиката, сертифициране на процесите за обработка на данни и др.

Предизвикателства в методологията на CEER 2025

• Предизвикателства, свързани с наличността и качеството на данните: Наръчникът предполага, че НРО могат да получат данните за всеки показател, но на практика това може да бъде трудно. Например, показатели като доверието или осведомеността на потребителите се основават на проучвания, които не всички регулатори провеждат редовно. По-малките, с ограничен бюджет и административен капацитет НРО може да не разполагат с ресурси за провеждане на годишни проучвания със статистическа прецизност. По същия начин показател 27 (финансова устойчивост на доставчиците) изисква достъп до финансова и хеджинг информация на компаниите, която може да бъде търговски чувствителна. CEER донякъде признава историческия проблем с пълнотата на данните и очаква подобрения с дигитализацията (интелигентни електромери и др.). Въпреки това остава празнина: методологията не предоставя конкретни указания относно подходите или честотата на събиране на данни. Съществува неяснота дали НРО трябва да измерват всеки показател ежегодно, на всеки две години или в зависимост от събитията. За България КЕВР ще трябва да установи нови процеси за събиране на данни и може да се сблъска с първоначална несигурност или несъответствия.
• Съпоставимост срещу национални особености: Показателите имат за цел хармонизирана оценка, но не всички показатели са еднакво релевантни за всички страни по всяко време (самият CEER отбеляза, че не всички аспекти са реалност на всички пазари, например просуматори, динамично ценообразуване и др.). В случая на България някои показатели (като експлицитни оферти за DR или енергийни общности) са с ориентация към бъдещето. Методологията не посочва ясно как да се третират показателите, които са практически нулеви, тъй като концепцията е в начален стадий – трябва ли това да се разглежда като нефункциониране на пазара или просто да се отбележи като „все още неприложимо“? Тази двусмисленост може да доведе до погрешно тълкуване. Дадена страна може да получи „лоша“ оценка за нещо, което все още не се очаква да бъде разработено. Всеки НРО трябва да контекстуализира такива показатели (например ниска оценка по показател 13 за Бълагиря не е провал сам по себе си през 2025 г., а цел за 2025–2030 г.). Тази нюанс не е добре отразен в оценяването в наръчника.
• Тежест и взаимодействия на показателите: Наръчникът представя показателите като отделни елементи под ключови характеристики, но в действителност те взаимодействат и са взаимообвързани. Например, високата концентрация (показател 1) може да доведе до ниска степен на смяна на доставчик (показател 20), или обширното регулиране на цените (показател 5) може да доведе до ниска корелация между цените на едро и на дребно (показател 8). Методологията не посочва никакво тегло или съставен индекс. Това обаче може да се разглежда като пропуск за тези, които искат да получат обща представа за състоянието на пазара: няма единна оценка или праг за „добре функциониращ“ пазар. НРО трябва да преценят качествено дали подобренията в някои показатели компенсират стагнацията в други. Неяснота възниква по отношение на това как да се балансират показателите при вземането на решения за целите на измерване на ефективността и промяна на политики. Например, пазар с отлична осведоменост и ангажираност на потребителите (показатели 14-20), но с умерена концентрация, счита ли се за по-добър от пазар с ниска ангажираност, но с много оферти и ниски цени? Рамката на CEER оставя тази интерпретация отворена. Всеки НРО трябва да определи вътрешно кои показатели са най-важни за националния контекст. По-ясни указания за интерпретиране на резултатите от многокритерийния подход биха били полезни в бъдещи версии.
• Липса на показател за пряка достъпност: Забележително е, че показателите не включват изрично нивото на цените или достъпността за средния потребител (освен косвено чрез надценки или проценти на прекъсване на доставките). Един пазар може да отговаря на всички критерии за „добре функциониране“, но да има много високи цени (поради външни фактори), което е политически чувствителен въпрос. CEER е пропуснал нивото на цените, за да се фокусира върху структурата и процеса, а не върху резултатите, повлияни от глобалните пазари. За националните регулатори обаче достъпността е ключов проблем. Това изглежда като пропуск – липсата на показател, който отразява достъпността на енергията или разпространението на енергийната бедност. CEER включва защитата на уязвимите клиенти и прекъсванията на доставките, които са заместители, но може да се твърди, че директен показател (като „% от доходите на домакинствата, изразходвани за енергия от средния потребител“ или подобен) би могъл да допълни набора. България, например, може да има силно конкурентен пазар, но ако цените се удвоят, а доходите не, трудно е да се каже, че той функционира добре за потребителите. НРО ще проследяват достъпността чрез други средства (национални статистики), но това е извън обхвата на наръчника на CEER.
• Сложност и практическо приложение: С 28 показателя (в сравнение с 25 преди) сложността на рамката се е увеличила. Съществува риск НРО да я третират като списък за проверка на съответствието, а не като стратегически инструмент. CEER добавя и обединява показатели за по-голяма яснота, но някои показатели остават сложни сами по себе си (показатели 27 и 28, в частност, са почти мини-рамки сами по себе си). За НРО оценяването на всички 28 показателя е значителна задача. Може да се критикува, че методологията би спечелила от по-ясно приоритизиране на показателите или модулно прилагане. Вероятно CEER очаква НРО да се фокусират първо върху най-уместните показатели, но самото ръководство не ги класифицира. При ограничен административен капацитет НРО трябва да съсредоточи ресурсите си върху показателите, които разкриват най-належащите проблеми (например конкуренцията и защитата на потребителите през първите години на либерализацията), и да не се натоварва с тези, които са по-малко спешни. Това е по-скоро практическо съображение, отколкото недостатък, но подсказва, че бъдещите насоки на CEER може да включват казуси за това как да се фазира оценката.
• Нови тенденции, които не са изрично обхванати: Актуализираните показатели добавят просуматори, енергийни общности, устойчивост и киберсигурност. Енергийните пазари обаче се развиват бързо и може да се предвиди, че ще възникнат допълнителни аспекти, които ще станат актуални. Например, интеграцията на електрическите превозни средства – тарифите за зареждане на електромобили или участието на електромобилите в механизми за реакция на търсенето – не е изрично спомената, но скоро ще стане важна за пазарите на дребно. Също така, иновативни бизнес модели като локални пазари за гъвкавост може да се наложи да бъдат оценявани по показатели в бъдеще. Макар наръчникът да не може да включва всичко, това поражда неяснота относно обхвата: в кой момент новите явления получават свои собствени показатели? CEER признава динамичната природа и че ще преразглежда показателите периодично. Все пак регулаторните органи трябва да останат гъвкави.
• Сравнителен анализ и достатъчност: Наръчникът задава въпроси относно релевантността, достатъчността и яснотата на показателите по време на консултациите. Може да се постави под въпрос дали 28 показателя са достатъчни, за да се обяви един пазар за „добре функциониращ“, или дали някои критични нематериални аспекти остават незасегнати. Например, качеството на обслужването на клиентите (време за изчакване, качество на обработката на жалби) не се измерва пряко, освен чрез жалби (показател 25) или доверие в широк смисъл. Освен това иновациите се отразяват частично чрез разнообразието от оферти и услуги, но може да се твърди, че няма показател за „технологични иновации в търговията на дребно“, освен имплицитни споменавания. С напредването на енергийния преход може да се наложи да се въведат показатели за това как пазарите на дребно улесняват декарбонизацията (например процент на зелени продукти).