Националните регулатори и бъдещето на електропреносните мрежи: новият доклад на CEER разкрива пропуски и неравномерност в надзора върху инвестициите в мрежата
С публикуването на новия си доклад „NRA Oversight on Electricity Transmission Grid Development and Investment“ (C25-RBL-08-03), Съветът на европейските енергийни регулатори (CEER) поставя под прожекторите ролята на националните регулаторни органи (NRAs) в развитието на електропреносните мрежи в Европа. Документът, изготвен от Работната група по регулаторен бенчмарк и право на CEER, се базира на задълбочено проучване сред 19 регулатори и очертава едновременно напредъка и системните слабости в надзора върху мрежовите инвестиции, които са критични за успеха на Европейския зелен преход.
Контекст и цел
Енергийната трансформация в Европа зависи от бързото и ефективно развитие на инфраструктурата за пренос на електроенергия, за да се интегрират нарастващите дялове на възобновяемата енергия и да се гарантира надеждността на системата. НРО играят ключова роля в този процес, като осъществяват надзор върху инвестициите в преноса, гарантират ефективността на разходите и осигуряват съгласуваност с целите на политиката на ЕС.
Докладът анализира ролята на регулаторите в трите основни етапа на мрежовото планиране:
Планиране и одобрение на националните планове за развитие на мрежата (NDPs) и процесите за оценка;
Изпълнение на инвестициите и инструментите за гарантиране на реализацията им съгласно плановете;
Мониторинг и контрол на разходите – степента, в която регулаторите проследяват напредъка, ефективността на разходите и въздействието им върху тарифите.
Проучването предоставя информация за разпределението на отговорностите между НРО, операторите на преносни системи (ОПС) и публичните органи, като идентифицира регулаторни пропуски, най-добри практики и ключови предизвикателства в управлението на развитието на преносната мрежа.
Основни констатации
Докладът подчертава фрагментираната регулаторна среда в Европа. Макар че законодателството на ЕС осигурява обща основа, националното прилагане и компетенциите на НРА се различават значително:
- Съдържание на НПР: Всички страни включват разчети на разходите в своите НПР, но малцина предоставят подробни обяснения за еволюцията на разходите или въздействието върху тарифите. Обхватът и дълбочината на анализите на разходите и ползите и на рисковете варират значително, а някои ключови инвестиционни теми остават незадължителни или липсват.
- Фрагментирана регулаторна среда: Докладът открива значителни различия между държавите членки по начина, по който се оценяват, одобряват и наблюдават мрежовите инвестиции. Въпреки че европейското законодателство (особено чл. 51 от Директива (ЕС) 2019/944) задава рамката, националната транспозиция остава неравномерна – едва 14 от 19 държави са въвели изцяло изискванията ѝ, често независимо от модела на разделяне (OU/ITO/ISO).
- Недостатъчна прозрачност на разходите: Всички анализирани национални планове включват прогнозни стойности, но само 6 от 19 регулатори посочват, че се предоставя достатъчно обяснение на динамиката на разходите във времето, а само 7 от 19 – че е оценено тарифното въздействие върху потребителите. Подробни CAPEX/OPEX оценки се публикуват в едва няколко държави (напр. Испания, Франция), докато в други (Белгия, Люксембург) информацията е ограничена или агрегирана.
- Ограничени регулаторни правомощия: Около половината от НРО нямат правомощия да изменят едностранно плановете за развитие на мрежите, дори когато идентифицират пропуски. В повечето държави одобрените планове имат юридическа задължителност за оператора на преносната система (TSO), но контролът върху реалното изпълнение и разходите често е по-слаб от контрола във фазата на планиране.
- Неравномерен достъп до ресурси и експертен капацитет: Съществуват големи различия между НРО по отношение на персонала и техническата експертиза – от над 10 работещи на пълно работно време експерти в Португалия и Германия до под един експерт в някои източноевропейски регулатори. Повечето NRAs разчитат на данни и модели, предоставени от самите оператори, което води до информационна асиметрия и зависимост от TSO анализа. Сред постоянните пречки са ограничените ресурси, асиметрията в данните между НРО и ОПС и трудността при планирането в условията на бързо развиваща се енергийна система и съкратени срокове.
- Ограничен мониторинг и отчетност: Макар че повечето регулатори следят напредъка на проектите, само две държави системно оценяват влиянието върху крайните сметки на потребителите. В 11 държави липсва задължение за публично оповестяване на актуализирани инвестиционни разходи.
Основни предизвикателства
CEER идентифицира няколко системни проблема:
Ограничени ресурси и капацитет на NRAs спрямо операторите;
Информационна асиметрия и липса на стандартизирани методологии за анализ на разходите и риска;
Твърде висока честота на актуализиране на плановете (на всеки 2 години), което изисква непропорционален административен ресурс;
Недостатъчна интеграция на нови теми – дигитализация, устойчивост на климатични екстремуми, иновации и киберсигурност.
Примери и добри практики
Германия (BNetzA) прилага най-детайлна техническа верификация на мрежовите проекти – симулации на 8760 часа товарови потоци по сценарии за всяка година и всеки проект.
Испания (CNMC) изисква изричен Cost-Benefit Analysis (CBA) по закон и публикува пълни данни за инвестиционните разходи.
Франция (CRE) комбинира CBA и екологични критерии, включително съвместимост с климатичните цели, като оценява годишните инвестиционни програми на RTE.
Португалия (ERSE) разработва стимули за техническа ефективност и качество на захранването, обвързани с изпълнението на NDP.
Препоръки
Докладът има за цел да подпомогне европейските и националните заинтересовани страни в определянето на областите, в които регулаторните практики могат да бъдат укрепени, за да се повиши прозрачността, отчетността и ефективността при развитието на електроенергийната мрежа. В него се призовава за подобряване на достъпа до данни и капацитета за моделиране на НРО, по-ясни указания относно изискванията за съдържанието на НПР и по-балансирани правомощия на всички етапи от развитието на електроенергийната мрежа. Тези мерки биха спомогнали за осигуряване на ефективност на инвестициите в преносната мрежа и за съответствие с дългосрочните енергийни и климатични цели на Европа:
Укрепване на правомощията на регулаторите – включително правото за изменение на плановете при идентифицирани пропуски и по-строги механизми за принудително изпълнение при неизпълнение на инвестиции.
Повишаване на прозрачността на TSO – по-задълбочени обяснения за разходи, ползи и тарифни последици от проектите още в ранна фаза.
Споделяне на добри практики между NRAs чрез CEER и ACER, за създаване на по-еднакви стандарти на надзор.
По-тясна координация между секторите – съвместно планиране на електричество, газ и водород чрез интегрирани сценарии.
Инвестиции в аналитичен капацитет на регулаторите – развитие на вътрешни модели за технически и икономически анализ.
Регулаторният надзор като гаранция за ефективен преход
Докладът ясно показва, че регулаторната консистентност е предпоставка за инвестиционна сигурност в новата енергийна парадигма. Неравномерността в прилагането на правилата и зависимостта от операторските данни рискуват да забавят реализацията на ключови проекти – особено тези, свързани с трансграничната свързаност и интеграцията на ВЕИ.
CEER подчертава, че укрепването на аналитичния и институционален капацитет на регулаторите е стратегическа инвестиция, а не административен разход. Само при равнопоставен достъп до информация и инструменти надзорът може да гарантира, че всяко евро, вложено в мрежата, реално служи на целите на зеления преход и на европейските потребители.
