Представяме на вниманието ви резюме на анализ на Секретариата на Енергийната общност по отношение на регулацията на крайните цени на електрическата енергия в рамката на Договарящите се държави от Енергийната общност (Албания, Босна и Херцеговина, Хърватска, Македония, Молдова, Черна Гора, Сърбия, Украйна, Косово).
Съгласно европейското законодателство от 1 януари 2008 г. всички небитови потребители в държавите от Енергийната общност (ЕО) следва да имат статут на „eligible”клиенти, тоест такива, които свободно могат да избират своя доставчик. От 1 януари 2015 г.от това право трябва да могат да се възползват и битовите потребители.
Това право не следва да се смесва с регулирането на цените на енергията. Въпреки старта на либерализацията и отварянето на пазарите на енергия, държавите от ЕО продължават да определят групи от клиенти, за които поддържат ценова регулация; обикновено тези групи включват освен битовите потребители и малките и средни предприятия (МСП), и по-големи – енергоемки – индустрии.
Регулирането на цените не е забранено само по себе си от общностното законодателство, но оказва влияние върху въвеждането на конкуренция на енергийните пазари – води до изкривяването й и противоречи на някои принципи на енергийното законодателство на Общността.
Още през 2007 г. в своя позиция ERGEG (European Regulators’ Group for electricity and gas) подчертава, че изграждането на конкурентни пазари на електроенергия е в интерес на клиентите и регулирането на крайните цени на потребителите нарушава функционирането на пазара и застрашава както сигурността на доставките, така и усилията за борба с изменението на климата. По същия начин, ECRB (Energy Community Regulatory Board) в свои позиции от 2009 г. и 2011 г. подчертава негативните ефекти от регулиране на цените на енергията на нива, които не отразяват разходите. Ако цените се регулират на нива под разходите, не само няма стимул, но няма и икономическа възможност за навлизане на нови участници на пазара на снабдяването. А с ограничен брой на съществуващите доставчици, няма развитие на пазарите на едро и дребно и ликвидността остава ниска.
Изкуствено ниските регулирани цени намаляват мотивацията на клиентите да сменят доставчика си и съответно ограничават конкуренцията на пазара, тъй като именно чрез упражняване на правото си на избор клиентите стимулират конкуренцията между доставчиците на дребно.
В Доклада си Секретариатът на ЕО посочва, че е уведомяван многократно от компании от сектора на комуналните услуги и от частни инвеститори, че цените, които се регулират на нива под реалните разходи, застрашават не само жизнеспособността на самите компании, но и на енергийната система като цяло. Когато електропроизводителите са принудени да произвеждат и доставят енергия на изкуствено занижени регулирани цени за крайни потребители, които не отразяват реалните разходи за производство, се компрометира и се прави невъзможно инвестирането в производствени мощности. Този резултат, съчетан със значителната възраст на прозводствените мощности и мрежите в общността представлява сериозен риск за сигурността на доставките на електроенергия.
Доколкото природният
газ се използва и за производство на електроенергия, ако цените на електроенергията се регулират под реалните разходи, се отразяват негативно и върху развитието на пазара на газ. Същото се отнася и за мрежовите тарифи, когато те се определят и регулират на ниво, което е по-ниско от пълния размер на разходите на мрежовите компании, инвестициите в мрежовата инфраструктура се редуцират до степен, пораждаща риск за сигурността на енергийните доставки.И накрая, изкуствено ниските регулирани цени на енергията са контрапродуктивни за усилията за спестяване на енергия, към които са включени и Договарящите се държави от ЕО посредством ЕС-директивите в областта на енергийната ефективност.
Както се подчертава от ECRB в позициите им, когато се поставя целта за необходима защита на уязвимите потребители, тази цел трябва да се разглежда в по-широкия контекст на националните социално-осигурителни системи, вкл. чрез прилагането на социалните планове за действие на Договарящите се държави от ЕО. Въпросът с уязвимостта на клиентите обикновено не се отнася само за консумация на енергия. Анализ на ECRB показва, че схемите, прилагани от Договарящите се държави от ЕО за защита на уязвимите потребители на енергия чрез регулирани цени на енергията, до известна степен включват потребителски групи, чиито уязвимост срещу високите цени на енергията е най-малкото съмнителна. Регулираните цени за домакинствата и малките предприятия често се оправдават с необходимостта да се защити клиентът по линия на предоставянето на „универсална услуга“ в съответствие с член 3, параграф 3 от Директива 2003/54/ЕО. За клиенти, различни от тези, които се ползват от универсална услуга, т.е. големи клиенти, регулирането на цените като мярка за изпълнение на Задължение за обслужване на обществото съгласно член 3 (2) от Директива 2003/54/ЕО може да се прилага, само ако отговаря на правните изисквания на разпоредбите на директивата, включително – на тълкуванията, дадени от съдебната практика на Съда на ЕО. Освен това, регулирането може да се прилага само за определен преходен период, с ясна пътна карта за постепенното му преустановяване.
Регулираните цени на електроенергията като причина за липсата на инвестиции – косвен риск за сигурността на доставките
В повечето от договарящите се страни в ЕО, мрежовите тарифи, както и регулираните цени за крайни клиенти не покриват напълно обоснованите разходи за транспорт и доставка на електроенергия. За да се отговори на нарастващото търсене и да се заместят старите централи, са необходими нови инвестиции. Съществуващите ниски нива на цените на територията на Договарящите се страни не могат да подкрепят инвестиции в ново поколение производствени мощности. Те нито могат да привлекат частни инвеститори, нито създават стимули за местните компании за комунални услуги да влагат средства. В допълнение към недостатъчните и амортизирани производствени мощности, мрежовата инфраструктура е също до голяма степен остаряла. Същевременно повишаването на сигурността на доставките не може да се посрещне само чрез по-ефективно използване на съществуващата система, а императивно изисква нови инвестиции.
Когато обаче ценовите нива са под себестойността на новите инвестиции, не е възможно да се привлекат нови, пазарно мотивирани инвестиции. Тази ситуация в крайна сметка дори може да влоши баланса между търсенето и предлагането на енергия. Ако инвестициите в дългосрочен план продължават да бъдат неадекватни, има сериозен риск за сигурността на доставките, за който ниските регулирани цени биха били основната причина.
Правна рамка, обхващаща регулирането на цените на електроенергията
От момента на подписване на Атинския меморандум от 2002 г., договарящите се страни са се съгласили да развиват своята енергийна политика и да гарантират снабдяването с енергия при сигурни условия на конкурентни цени при високи изисквания към качеството на обществените услуги и защитата на потребителите. Това е, съответно, и една от целите и насоките на дейност на Енергийната общност. В този контекст, Секретариатът на ЕО разглежда пазарната Директива 2003/54 и Регламента за достъп до електропреносната мрежа 1228/2003; мрежовите тарифи от гледна точка на необходимост от регулиране и правна рамка за това; регулацията на крайните цени на електроенергията в контекста на липса на изрични разпоредби за това и анализ на чл. 3 от Директива 2003/54, правилата за държавна помощ и наказателните процедури срещу държави-членки на ЕС в областта на пазара на електроенергия.
Аналитичен преглед на Регулираните цени на електроенергията в Договарящите държави от ЕО
Мащабът на националните пазари на Договарящите се държави на Енергийната общност се различава значително, но повечето от пазарите са малки по отношение на електропроизводство и потребление (в което домакинствата са с голям дял – средно за тези държави за 2008г. – 47%). Това, наред с други причини, се дължи на липсата на алтернативни източници на енергия и използването на електроенергията за отопление, готвене и други домакински нужди.
В допълнение, енергоемката икономика на държави, които имат висок дял на индустрията в БВП и висока енергийна интензивност на индустрията, добавя още към вече високото търсене. С развитието на икономиката на страните, търсенето на електроенергия се очаква да нарасне още повече.
Освен това, регионът е зависим от внос на електроенергия: Босна и Херцеговина е единствената Договаряща страна, която изнася електроенергия, при това износът й е в силна зависимост от годишните климатични особености. В повечето държави има един-единствен доминиращ производител – държавна собственост.
Тъй като националните пазари са малки, възможностите за въвеждане на конкуренция при производството са ограничени. Наличието на допълнителни енергийни източници и малкият размер на националните пазари са някои от основните показатели, които демонстрират необходимостта от отваряне на националните електроенергийни пазари и по-нататъшната регионална интеграция.
Освен това една-единствена интегрирана компания доминира разпределението и снабдяването в по-голямата част от Договарящите се страни. Господстващият доставчик е запазил голям дял на сраснали се с него клиенти (като тарифи и като право), които нямат стимули да преминат към друг доставчик дори след формалното отваряне на пазара. Причината за това е, че исторически унаследеният доминиращ производител е заинтересован да предлага своето собствено електропроизводствено портфолио на обществения доставчик за задоволяване на нуждите на клиенти по регулирани цени. Тъй като този тип клиенти (с право да купуват електрическа енергия по регулирани цени) са много широко определени в по-голямата част от Договарящите страни, по-голямата част от общото потребление се покрива на регулирания пазарен сегмент.
Регулираните цени, еволюцията на тарифите и кръстосаното субсидиране в Договарящите се държави от ЕО
Общата средна тарифа на дребно за анализирания период в проучванията варира значително. През 2004 г., както са определени от Световната банка, средните тарифи в региона са в диапазона между 2.8 и 7.6 c/kWh, при средна тарифа общо за региона около 4.8 c/kWh, докато през 2009 г. тарифите са между 5.32 и 9.20 c/kWh.
Тарифите на Договарящите се страни са се увеличили в периода от 2005-2009, често значително, като общата тенденция е към изравняване, и в този смисъл страните с най-ниски тарифи от началото на периода изправят потребителите пред най-драстични ценови промени.
Има и драстични разлики в средната тарифа по типове клиенти в различните страни. Средните крайни потребителски цени в Енергийната общност през 2011 г. са много различни – между 55,8 €/MWh в Косово и 94,50 €/MWh241 в Молдова, при средна цена в региона от 69,01€/MWh.
Битовите клиенти обикновено плащат по-малко (а понякога значително по-малко) от не-битовите клиенти, които се снабдяват на същите нива на напрежение, в голяма част от държавите. Дори индустриалните тарифи са по-високи от тези за домакинствата в някои страни. Големите разлики се дължат и на факта, че цените са обект на регулаторни действия и постепенното, а не незабавното ребалансиране е по-приемливо поради политическата неприемливост на големите ценови шокове.
Доколкото разходно-ориентираната логика на тарифирането и отразяването на всички обосновани разходи в края на краищата в потребителските цени е предпоставката, необходима за успешното създаване на конкуренция на електроенергийния пазар, Докладът представя и кратък анализ на различните компоненти на цените на електроенергията за крайните потребители в Договарящите страни. Обхванати са съответно разходите за електропроизводство, разходите за пренос на електроенергията, разходите за електроразпределение, разходите по снабдяване на клиентите.
Анализът на нормативната среда показва, че въпросът за регулирането на цените на електроенергията е повод за безпокойство и изисква по-нататъшни действия.
В допълнение съществуват проблеми, свързани с правото на избор на доставчик и моделите на пазара на електроенергия, които в момента действат на територията на Договарящите се страни, които са тясно свързани с регулирането на цената за крайните потребители.
Препоръки за реформи
Секретариатът на ЕО предлага редица ясни и конкретни стъпки за справяне с основните проблеми, произтичащи от регулираните и / или не-отразяващи разходите цени и тарифи. Тези проблеми застрашават някои от основните цели на Договор за създаване на ЕО, включително създаването на конкурентни пазари, регионалната интеграция, сигурността на доставките, привличането на инвестиции и устойчивостта на околната среда.
Като се има предвид универсалното измерение на идентифицираните проблеми, Секретариатът препоръчва съвместни действия и общ подход.
-
- Препоръка 1: До 31.12.2012г. всички Договарящи държави от ЕО да гарантират, че „правото на избор на доставчик“ е дефинирано в съответствие с разпоредбата на Директива 2003/54, а именно – пълно и безусловно право за всички не-битови клиенти.
-
- Препоръка 2: Всяка Договаряща държава от ЕО следва да представи всички действащи методологии за изчисляване на мрежовите тарифи за пренос и за разпределение пред Секретариата на ЕО до 31.12.2012г.
-
- Препоръка 3: До 31 юли 2013 всяка Договаряща се страна да гарантира, че цените на електроенергията за всички клиенти, които не попадат в групата на уязвимите съгласно Директивата, а именно – големите клиенти, вече не са обект на регулиране, като се гарантира също, че тези клиенти не могат да се върнат към регулирания сегмент на разара. Всяко друго ценово регулиране трябва да бъде стриктно лимитирано като време и базирано на дефинирани цели за обществено обслужване.
-
- Препоръка 4: До 31 юли 2013 всяка Договаряща се страна да гарантира, че регулираните цени за защитените клиенти са разходно-ориентирани. Разходната ориентираност на цените следва да стигне по веригата до разходите за доставка на електроенергия, включително разходите за производство, да отразява разходите за снабдяване с електроенергия за домакинствата и тарифните клиенти от местно производство и от внос, необходимите инвестиции / подходяща норма на печалба, разходите за услугата по доставка и лошите вземания. Цената на вътрешното производство не трябва да се регулира отделно.
-
- Препоръка 5: До 31 юли 2013 г., всяка Договаряща страна трябва да определи ясно и чрез законодателство понятията на „уязвимите“ клиенти, които са предмет на специална закрила или помощ. Това определение на уязвимите потребители на енергия трябва да отговори на реалните нужди от икономическа подкрепа. До 31 юли 2013 г. всяка Договаряща страна също трябва да задвижи схеми за защита от енергийния сектор до националната система за социално осигуряване.
-
- Препоръка 6: До 31 юли 2013 г. всички Договарящи се страни следва да гарантират, че на пазарният им модел не пречи на целите на отваряне на пазара и на ценовите реформи. За тази цел, възможността за обществено снабдяване трябва да бъде ограничена до малките потребители и не бива да пречи на правото на избор на доставчик. Освен това, трябва да няма правно задължение за обществения доставчик да купува само от едно електропроизводствено предприятие или доставчик на едро. Електропроизводителите трябва да имат право да продават излишната електроенергия на вътрешния и регионалния пазар, включително на краткосрочен пазар.
- Препоръка 7: До 31 декември 2012 г., Секретариатът трябва да разработи документ, анализиращ концепцията за доставчик от последна инстанция съгласно Директива 2003/54/ЕО и преглед на договарящите държави за състоянието на съответствие с това понятие.
