ЕМИ изготви своето първо становище по проекта на промени в Закона за енергетиката през месец ноември 2011 г – във връзка с публичното обсъждане на законопроекта, организирано от вносителя-МИЕТ. В законопроекта, приет от МС, част предложенията на ЕМИ бяха отразени от вносителите. Настоящето второ актуализирано становище е изготвено и внесено в Народното събрание във връзка със започналите там дискусии (първо четене) по законопроекта в парламентарната комисия по икономическа политика, енергетика и туризъм.

СТАНОВИЩЕ

на Института за енергиен мениджмънт

относно: Законопроект  за изменение и допълнение на Закона за енергетиката, внесен в НС със сигнатура 202-01-4 от 23.01.2012 (Проекта)

Институтът за енергиен мениджмънт счита, че приетият от МС Проект изпълнява поставената основна цел, както същата е дефинирана в мотивите на МС, за транспониране в националното законодателство на изискванията на двете директиви от Третия либерализационен енергиен пакет, а именно – Директива 2009/72/ЕС относно общите правила  за вътрешния пазар на електрическа енергия и Директива 2009/73/ЕС относно общите правила  за вътрешния пазар на природен газ. Двете директиви се отнасят до осигуряване на независимост на операторите на преносни мрежи за електрическа енергия и природен газ, засилване на позициите и ролята на националните регулатори, както и координиране  и активизиране на междудържавните взаимоотношения, свързани с търговията, развитието на инфраструктурата и регулацията.

Предвид предстоящите дебати, отнасящи се до приемането на законопроекта на първо четене, становището на Института се свежда единствено до тези изменения, допълнения или непълноти, които считаме, че носят съществени рискове и същото цели да насочи вниманието към неблагоприятните въздействия, ако същите бъдат приети, върху участниците на енергийния пазар. 

1. По отношение на разширяването на свободния пазар на електрическа енергия и въвеждането на лицензия за доставка от последна инстанция

Проектозаконът изключва потребителите на електрическа енергия, присъединени към мрежа  средно напрежение от категорията на потребителите, имащи право да купуват електрическа енергия по регулирани цени. Това ще доведе до големи промени в търговията по нерегулирани цени, изразяващи се в удвояване на търгуваните обеми  и многократно нарастване на броя на клиентите.

Потребителите на средно напрежение имат два възможни начина да си осигурят необходимата им електрическа енергия – или чрез избор на търговец, с когото да сключат двустранен договор, или чрез Доставчик от последна инстанция – нова фигура за националния енергиен пазар, натоварен със задължението да осигурява електрическа енергия на потребители на свободния пазар, които са останали без или не са си избрали доставчик по общите правила. 

Проектът предвижда на територията на страната да бъдат издадени четири лицензии за доставчик от последна инстанция, при което критерия за разпределянето на потребителите между тях да бъде мястото за присъединяването им към мрежата. Относно това как ще се определят цените, по които Доставчиците от последна инстанция (а именно Обществения доставчик и Крайните снабдители) ще купуват, съответно ще продават електрическата енергия, Проекта дава оскъдна и до известна степен противоречива информация, а именно: първо, че тези цени няма да бъдат регулирани и, второ, че те ще бъдат определяни съгласно методика, която ще бъде приета от ДКЕВР. Също така, Проектът не се спира на въпроса за начина, по който ще бъдат осигурявани необходимите количества електрическа енергия за потребителите от страна на Доставчиците от последна инстанция.

От гледна точка на важността на тези въпроси за развитието на свободния пазар и в още по-голяма степен за надеждното, по прозрачно определяни и предсказуеми цени снабдяване на

стопанските потребители, е целесъобразно, още на законово ниво, да бъде отговорено на следните концептуални въпроси:

–      Откъде и по какви процедури Доставчиците от последна инстанция ще осигуряват необходимата им електрическа енергия за надеждно снабдяване на потребителите, които са останали без или не са си избрали друг доставчик?

–      Как ще бъде гарантирано прозрачно, справедливо и предвидимо ценообразуване на електрическата енергия, която Доставчиците от последна инстанция ще купуват и съответно ще продават на потребителите, които са останали без или не са си избрали друг доставчик?

Сделките по закупуване на електрическа енергия от доставчиците от последна инстанция се предвижда да се сключват по свободно договорени цени. С цел гарантиране на стабилността на тази фигура, която във всеки един момент ще трябва да е в състояние да осигури електрическа енергия на даден пазарен участник се налага въвеждането на по-ясни гаранции, подобни на вече уредените в европейската практика, за осигуряване на пълно покритие на цената на енергията.

Наред с това, нееднократно е коментирана липсата на ясни граници между лицензиантите, отговарящи за преносната мрежа, от една страна, и лицензиантите, отговарящи за разпределителната мрежа, от друга, по отношение на територии, съоръжения, а оттам – и на задължения. Въвеждането на мястото за присъединяване като критерий за разпределяне на клиентите на Доставчиците от последна инстанция ще доведе до нова вълна от неопределеност и спорове, както и до допълнителни усилия от страна на ДКЕВР да изпълнява ролята на арбитър за всеки конкретен случай.

2. По отношение на свободния пазар на природен газ

Механизмите за въвеждане на  свободен пазар на природен газ в Проекта се свеждат единствено до транспонирането на европейските изисквания за свободен достъп до мрежата, но без да създават предпоставки за каквито и да били промени на поведението на пазарните участници. Общественият доставчик има правото да продава по регулирани цени на всички свои клиенти и на Крайните снабдители, а те, от своя страна – на всички потребители, присъединени към съответните разпределителни мрежи.

Ако направим сравнение с разпоредбите за електроенергийния сектор, ще установим съществени различия: потребителите на природен газ не са обособени в  категории с правото да купуват или да не купуват  по регулирани цени; за газовия сектор не е предвидена фигурата на Доставчик от последна инстанция за природен газ.

Считаме, че по този начин Проектът не въвежда механизми, които да насърчат потребителите на природен газ да упражнят правото си на избор на доставчик, от една страна, и да създадат възможности  за навлизане на нови доставчици на пазара, от друга.

Като отчитаме спецификата на националния газов пазар, смятаме че въвеждането на разпоредби, подобни на тези за електроенергийния не би представлявало риск, а напротив – би могло да доведе до промяна на поведението на доставчици и потребители, до зараждане на конкуренция, а оттам – и до по-ниски цени на природния газ.

3. По отношение на дефинициите за пренос и разпределение  

Редица трудности пред поддържането и развитието на газовата и електроенергийна мрежа са породени, както е подчертано и по-горе, от липсата на яснота и разграничаване на лицензионните отговорности между операторите на електропреносна и газопреносна мрежа, от една страна, и операторите на електроразпределителна и газоразпределителна мрежа, от друга. Това води до спорове и размиване на отговорности и като краен резултат – до влошаване на поддържането и до оскъпено и забавено развитие на мрежовата инфраструктура.

Наред с това, трябва да се отбележи, че съществуващата неяснота води до кръстосано субсидиране – прехвърляне на разходи, предназначени за поддържане и за развитие на разпределителната мрежа към  преноса. Това, от своя страна, води до относително по-високи цени за ползвателите на преносната мрежа, които частично финансират разпределителната мрежа без да ползват нейните услуги.

За решаването на този проблем многократно са предлагани по-ясни, съобразени с европейските, законови текстове и дефиниции, но досега, включително и с настоящия проект, тези предложения не са приемани.

4. По отношение на механизмите за насърчаване на високоефективното комбинирано производство на електрическа енергия

Насърчаването на високоефективното комбинирано производство на електрическа енергия се осъществява чрез задължителното му изкупуване от Обществения доставчик и/или от Крайните снабдители по определени от ДКЕВР преференциални цени. Заменянето на преференциалните

цени с пазарни механизми за насърчаване се предвиждаше да стане до края на 2011 г. В разглеждания Проект тази разпоредба е заличена, при което съществуващите механизми за задължително изкупуване и преференциални цени ще продължат да действат.

Същевременно,  чрез Проекта за пореден път се удължават сроковете за задължително изкупуване и на неефективно произведената комбинирана електрическа енергия, както и на произведената по некомбиниран начин по цени, определени на базата на индивидуалните разходи.

Приемането на така предвидените разпоредби ще доведе до насърчаване на неефективно работещите производители чрез гарантираното изкупуване на продукцията им на принципа „колкото по-високи разходи-толкова по-високи цени” и до натоварване на сметките на потребителите без това да носи реални обществени ползи. Създават се и финансови рискове за задължените да изкупуват тази многократно по-скъпа електрическа енергия, тъй като не става ясно как ще бъдат компенсирани за това си задължение и как ще бъде осигурен контрола върху произведената електрическа енергия.

Поради това предлагаме преосмисляне на посочените разпоредби чрез ограничаване на насърчаването само до високоефективното комбинирано производство и чрез заличаване на изричните законови разпоредби, фиксиращи метода на индивидуалните разходи като единствено разрешен за определяне на цените на комбинираната електрическа енергия. Това ще даде възможност на ДКЕВР да въведе по-справедливи за потребителите и насърчаващи ефективността на производителите методи за ценообразуване.

5. По отношение  на изискванията за независимост на преносните оператори

Голяма част от промените са насочени към транспониране на изискванията на третия либерализационен пакет, насочени към постигане на по-висока степен на независимост на операторите на електропреносната и газопреносна мрежа от дейностите по производство и снабдяване, за да могат те да предложат свободен и равнопоставен достъп до мрежата на всички нейни ползватели.

Избран е моделът „независим преносен оператор“, който изисква преносният оператор да е собственик и на преносните активи. Предвидено е операторите и на двете мрежи да останат част от вертикално интегрирано предприятие (Български енергиен холдинг). Дефинирани са редица нови задължения  и правомощия на ДКЕВР, чрез които тя да въздейства и да гарантира пълната им независимост.

Така избраният модел и по-точно обстоятелството, че операторите ще продължат да бъдат част от вертикално-интегрирано предприятие, поставя усложнени изисквания към операторите, но също така и към ДКЕВР, която трябва не само да удостовери тяхната независимост, за да бъдат те сертифицирани (от националния регулатор и от Европейската комисия), но в впоследствие и да я гарантира като форма и структура на управление, финансови и технически възможности, договорни и финансови задължения др. 

Това води и до въпроса дали Комисията със сега съществуващия си капацитет ще е в състояние да се справи с големия обем нови отговорности и функции, които я очакват. Ако се окаже, че Комисията не е в състояние да се справи с тях, това ще означава, че изискванията за независимост на преносните оператори няма да бъдат постигнати, колкото и ефикасни и своевременни да са направените корпоративни промени в структурата на Българския енергиен холдинг. Поради това, би било добре да се помисли дали засилването на административния, професионалния и финансовия капацитет на ДКЕВР, за да може да отговори на новите си правомощия, не изисква и съответни промени на сега съществуващата законова  рамка.

6. Предложение за допълнение на разходите, произтичащи от наложени на енергийните предприятия задължения към обществото

Съгласно Закона за енергетиката, енергийните предприятия имат право да предявяват искания за компенсиране на разходи, произтичащи от наложени им задължения към обществото. За такива разходи се приемат произтичащите от задължения за изкупуване на електрическа енергия по непазарни цени, а със сега предлагано допълнение – и произтичащите от задължения, свързани със защита на критична инфраструктура и с енергийни спестявания.

Тъй като със ЗЕВИ са наложени задължения на газоразпределителните предприятия да изкупуват газ от възобновяеми източници, те също би трябвало да бъдат третирани като задължения към обществото. Същите не биха могли да бъдат успешно изпълнени без да са налице гаранции и механизми, че разходите, които пораждат ще бъдат компенсирани по подходящ начин.

Предвид гореизложеното, предлагаме допълването на дефинициите за разходите, произтичащи от наложени на енергийните предприятия задължения към обществото и със задълженията за изкупуване на газ от възобновяеми източници.

8. Преходни периоди – ПЗР на ЗЕ

Излизането на потребителите на електрическа енергия на свободния пазар е сериозно предизвикателство най-вече пред самите тях, но също така и пред ДКЕВР и енергийните предприятия – производители, обществен доставчик, крайни снабдители, търговци. Това налага координация на действията между тях, както и хармонизирането им с вече съществуващата регулаторна рамка и процедури. Липсата на координиран преход за тези потребители може да доведе до резки промени, водещи до негативни последици както на свободния, така и на регулирания пазар.

Като се има предвид, че до края на месец юни 2012 г. трябва да бъдат ясни квотите за регулирания пазар, приходите на енергийните предприятия от производител до снабдител и цените за крайните потребители, които ще са валидни от 1 юли до 30 юни 2013 г., то би трябвало сроковете за въвеждане на тези промени в закона да бъдат съобразени с това и да влезнат в сила към определена конкретна дата, например от 1 юли 2013 г, което ще осигури необходимото време за приемане на измененията и допълненията на ЗЕ, за лицензиране на новите пазарни участници и на координаторите на балансиращи групи.