СТАНОВИЩЕ

на Института за енергиен мениджмънт
по предложенията за промени
на Закона за енергетиката №402-01-3/7.11.2014 г. МС
приет на първо гласуване на 15 януари 2015 г.

I.            ОБЩИ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Институтът за енергиен мениджмънт отчита, че обсъжданият материал[1] не представлява законопроект, а механичен сбор от направени предложения за изменение на Закона за енергетиката. Същевременно обаче тези предложения визират конкретни изменения на нормативни текстове, което дава основание да се коментират от юридическа гледна точка, вкл. и през призмата на изискванията на Закона за нормативните актове, независимо от пълната липса на каквито и да са мотиви.

Ето защо на този етап Институтът за енергиен мениджмънт представя по-принципни коментари, като си запазва правото да изрази и по-конкретни позиции след финализиране на съответните текстове преди окончателното им обсъждане в пленарна зала.

От такава изходна позиция Институтът изразява мнение, че съществена част от предложените същностни изменения на закона не съответстват на целите за пазарно развитие на енергийния сектор с отчитане интересите на обществото в неговата комплексност, както и на рамкови и конкретни изисквания на законодателството на Европейския съюз. Паралелно с това, част от текстовете са в противоречие с нормативно установени изисквания в Закона за нормативните актове, Търговския закон, Закона за държавна финансова инспекция, Закона за адвокатурата, Закона за защита срещу дискриминацията и др. Допълнително, те не съответстват на императивни изисквания на европейското законодателство, както и на официално изразени позиции на европейско и международно ниво.

Паралелно с това, независимо от видими добри намерения, ясно личат и липсата на административна и юридическа логика, и желание за популизъм. Често това е съчетано с факта, че някои от текстовете звучат по-скоро литературно, отколкото като правни норми.

На този фон и без претенции за изчерпателност в настоящето изложение, Институтът за енергиен мениджмънт представя посочените по-долу конкретни коментари, свързани с:

• •  Обществения контрол;

• • Подхода към енергийния регулатор (избор, независимост, дейност, отчетност);

• • Смесването на общи условия и закон и за някои юридически и икономически несъответствия на предложенията;

• • Особения управител;

• • Ролята на Агенцията за държавна финансова инспекция;

• • Предложенията за въвеждане на право на индивидуален отказ от топлофикационни услуги в сгради в режим на етажна собственост;

• • Промените във връзка с намаляване на финансовата тежест за определени индустриални сектори, произтичаща от политиката за насърчаване на ВЕИ;

• Други

–      за управленския капацитет в енергетиката;

–      за несъразмерността на предвидените санкции;

–       за измененията на Наказателния кодекс;

–      за прозрачността на ценовите заявления на дружествата;

–  за промените в насърчителния режим в Закона за енергията от възобновяеми източници;

–       за предложението за въвеждане на ново основание за отнемане на лицензия.

II.            ОТНОСНО ОБЩЕСТВЕНИЯ КОНТРОЛ

 

Институтът намира, че съществуващите и предлагани форми на обществен контрол вече са доказали своята неефективност и по-скоро биха затруднили процедурата за вземане на решения, отколкото да допринасят за ефективна работа на институциите. Това се отнася както до Обществения съвет към министъра на енергетиката, така и до Обществения съвет към енергийния регулатор.

Водещото начало за дейността на обществени органи е свързано с възможността представители на гражданското общество да имат възможност да изразят своята позиция преди компетентните институции да вземат своите решения. Направените предложения визират промяна на подхода, вкл. и чрез активно участие на обществените съвети при вземане на решения – за Института такъв подход би бил абсолютно неприемлив.

От една страна, законодателството предвижда достатъчно на брой оперативни форми за изразяване на официални позиции на гражданите, неправителствените и съсловни организации и др., както при изпълнителната, така и при законодателната власт. Това се отнася до възможността да се коментират устно и писмено проекти на нормативни актове, да се подават сигнали, да се присъства на заседания на държавни структури и др.

От друга страна, някои от направените предложения стигат до административни абсурди – напр. за участие на Обществения съвет към министъра на енергетиката в процеса на вземане на решения за приватизация; за правото на Обществения съвет към енергийния регулатор да иска осъществяване на одити и отнемане на лицензии, както и на еднократен отлагателен вот спрямо взето решение и др. Някои предложения дори предвиждат отчет на ДКЕВР и пред тези обществени съвети или съгласуване на официалния отчет на тази държавна институция преди представянето му в Народното събрание. Особено опасна е тенденцията да се изисква предоставяне на търговска информация на обществените съвети поради пълната липса на възможност за контрол по повод нейната употреба. Друга много опасна тенденция, която изцяло противоречи на установения в страната правов ред, е свързана с предложенията за създаване на квази-административни процедури (напр. след отлагателно вето от страна на обществения съвет спрямо решения и административни актове на енергийния регулатор, които представляват особен обществен интерес, регулаторът да е задължен да преразгледа решението си), нещо повече – предвидена е и възможността Общественият съвет да обжалва решенията на енергийния регулатор пред ВАС на база на свой анализ и т.н. и т.н.

Изброяването на парадоксите в предложенията може да продължи, но като цяло характерна е тенденцията да се предлага подход, който не съответства на закона и на базисни елементи, които се явяват основа на държавността. Това може да бъде лесно илюстрирано напр. с обобщение на един от предлаганите подходи – сформира се нова държавна структура като обществена форма на контрол, създадена със заповед на представител на изпълнителната власт (министъра на енергетиката), която се ръководи от негов подчинен (директора на Агенцията за устойчиво енергийно развитие) и която прави анализи, но трябва да гарантира законосъобразни решения на енергийния регулатор, защото има право на вето. Виден е абсурдът на такъв подход, който не съответства не само на основни законодателни принципи, но и въобще не гарантира независимостта на енергийния регулатор не само по принцип, но и конкретно от изпълнителната власт.

Освен размиването на отговорността, която при обществените органи не може да се персонализира, подобен тип интервенции на оперативно ниво само ще забавят процеса на вземане на решения, а това може да има същностни икономически, юридически и организационни последици.

Ето защо Институтът е на мнение, че ако целта е да се засили общественото участие, по-скоро следва да се търси усъвършенстване на оперативните механизми, които позволяват представяне на позиции от граждани, неправителствени и съсловни организации и др., отколкото да се създават нови структури или да се видоизменят съществуващи такива с чисто популистка насоченост. Този подход е особено важен на ниво „законодателна власт“.

Ако целта е да има форма на обществено изразяване на мнения, то това може да става в парламентарните комисии. Допускът е свободен на базата на регистрационен режим, възможно е писмено становище да бъде изпратено и др. 

Същевременно, обаче, явно е необходимо усъвършенстване на детайлите – ясно е, че в много отношения моделът за участие на гражданското общество на ниво „Парламент“ е неефективен. Така напр. не се предвижда достатъчно време за изказвания на неправителствения сектор и на граждани. Същевременно, дори когато се предвижда някаква възможност, изказванията не винаги се отразяват[2].

III.            ЗА ЕНЕРГИЙНИЯ РЕГУЛАТОР

 

1.     ЗА ИЗБОРА НА КОМИСАРИТЕ

 

• Продължава тенденцията да се определят сравнително ниски изисквания за професионален опит за комисарите, както и да се пренебрегва изричното изискване за избора на юристи и икономисти

 

Паралелно с това е явно необходимо да се прецизира определението за „професионален опит в енергетиката“. Това е особено валидно за адвокатите предвид специфичните изисквания за опазване на тайна, която не е ограничена във времето (чл.45 от Закона за адвокатурата).

Институтът изразява становище за ясна поддръжка на завишени изисквания за общ стаж и професионален опит, за да се избегне ситуацията, в която член на енергийния регулатор да се става по-лесно отколкото експерт в министерство.

Същевременно, предвид заложените компетенции на енергийния регулатор, липсата на юрист и икономист като негови членове е абсолютно необоснована.

Институтът намира за нецелесъобразно използването в закон на определения с по-общо звучащо съдържание, които са предвидени в някои случаи като критерии за пригодност за член на енергийния регулатор (напр. изискването за „добра професионална репутация“).

 

• Всички депутати, направили предложения относно избора на членове на енергийния регулатор, се обединяват около идеята само депутати и парламентарни групи да могат да правят предложения за кандидатури.

Ако по другите въпроси има разногласие, в това отношение има пълно съвпадение на възгледите. Според някои проектотекстове и други лица могат да правят предложения, но отново само до депутати и парламентарни групи.

Институтът намира такъв подход към избора на комисари за абсолютно погрешен и дискриминационен.

Предлаганият подход означава, че само предварително одобрени лица от страна на  народните представители или парламентарните групи ще имат въобще възможност да се състезават за поста. Такъв подход не само е явна предпоставка за търговия с постове на политическо ниво, вкл. и между парламентарните групи, но и предполага изначална зависимост на кандидатите, която зависимост впоследствие лесно може да бъде осребрявана като политически натиск за вземане на „правилните“ икономически, юридически и/или организационни решения.

В допълнение, подходът, при който само народни представители или парламентарни групи могат да правят предложение за членове на енергийния регулатор, по същество се явява и дискриминационен – на практика този подход лишава от обективна възможност за участие в конкурсна процедура всяко лице, което не може да се добере до правоимащите да правят предложения – колкото и способно да е то; подходът лишава желаещите от всякаква възможност дори да представят своята кандидатура, ако това не е одобрено от депутат или парламентарна група. А това противоречи и на принципни изисквания, свързани с равенството в третирането и във възможностите за участие в обществения живот, залегнали изрично в българското законодателство (вж. напр. чл.2 ал.1 вр. чл.7 ал.1 от Закона за защита срещу дискриминацията).

Подходът също така е много далече от понятието „публична процедура“, каквато е процедурата за болшинството постове в администрацията, включително и на ниво „Европейски съюз“.

Ето защо Институтът предлага да се предвиди обща възможност за кандидатстване на база на предварително обявените от закона критерии с последваща обява на всички кандидати. На тази база Народното събрание може да установи и предварително обяви процедура по начина на селектиране на кандидатите, които да бъдат обсъдени в пленарно заседание за осъществяване на конкретен избор. Този подход е и официално препоръчан от международни институции на база на анализ на европейското законодателство[3].

 

• Институтът изразява своите резерви по отношение на предложенията, свързани с каквото и да е пряко участие на обществени съвети в избора на комисари.

 

• Институтът изразява притесненията си във връзка с предлагания бърз избор на комисарите (визираме едно от конкретните предложения – изборът да стане в срок от един месец от приемането на измененията на закона в сила).

 

Причините за притесненията са свързани с факта, че избор в толкова бърз срок теоретично би бил възможен само при наличие на предварителни консултации и постигане на предварителни договорености между политическите партии за членовете на регулатора. Чисто формално не би било възможно да има достатъчно технологично време в рамките на един месец за: предлагане на кандидатури, селектиране на кандидати, които да бъдат обсъдени в Парламента, реално обсъждане в пленарна зала. В това отношение не трябва да се забравя, че лицата, чиито кандидатури ще бъдат допуснати до обсъждане в пленарна зала, трябва да имат време и да подготвят своите концепции. Допълнителен фактор, който има пряко отношение към времевата рамка, е така необходимата публичност както на процеса като цяло, така и на кандидатурите.

Ето защо Институтът подкрепя предложенията (които са болшинство от постъпилите такива) този избор да бъде осъществен в тримесечен срок. Това ще даде реална възможност за действителен избор на най-добрите кандидатури.

 

2.     ЗА НЕЗАВИСИМОСТТА НА ЕНЕРГИЙНИЯ РЕГУЛАТОР

 

• Институтът обръща внимание, че някои от предложенията акцентират върху независимостта на енергийния регулатор само от изпълнителната власт. В тази връзка следва да се отчете фактът, че третият либерализационен пакет на ЕК подчертава пълната независимост на регулатора.

 

• Институтът намира за особено опасни предложенията за вменяване на регулатора на задължения да спазва държавните политики в областта на енергетиката и общите политически насоки. Всъщност, регулаторът следва да се ръководи от закона.

 

• Институтът намира за необходимо по-ясно регламентиране на темата за финансовата независимост на енергийния регулатор на ниво „закон“.

 

• Една от гаранциите за независимостта на регулатора е компетентната и стабилна администрация. В последните години количествените показатели за „обновяване“ на администрацията на регулатора са шокиращи до степен да намерят място в специални доклади на международни финансови институции. В тази връзка Институтът намира за целесъобразно изричното възстановяване на ниво „закон“ на съществуващите преди финансови стимули за администрацията.

 

• Една от предпоставките за ефективна независимост на членовете на енергийния регулатор и на служителите в неговата администрация е свързана с ясни условия за избягването на конфликт на интереси. В тази връзка Институтът намира за абсолютно необходимо законът за енергетиката да съдържа или ясни правила, или ясна препратка към прилагането на други правила, установени с други закони.

 

3.   ОТНОСНО НЯКОИ АСПЕКТИ, СВЪРЗАНИ С ДЕЙНОСТТА НА ЕНЕРГИЙНИЯ РЕГУЛАТОР

 

• Институтът подкрепя очертаната тенденция към увеличаване на броя на комисарите (9 и 11 според предложенията), но това следва да бъде добре обосновано.

 

• Някои от предложенията, свързани с оперативната работа на енергийния регулатор, явно не съответстват на основно изискване на Закона за нормативните актове (конкретно чл.3 ал.1), а именно за характера на обществените отношения, които се уреждат на ниво „закон“. Така, вместо общи положения като за закон, свързани с администрацията, има предложения за детайлно разписване на административни взаимоотношения председател-зам.председатели-администрация– в случай на приемането им, това ще създаде административен хаос. Паралелно се правят предложения за регулиране на отношения, които са за Устройствен правилник, а не за закон. В тази връзка обаче Институтът не намира за целесъобразно едно от предложенията, свързани с приемането на Устройствен правилник от Народното събрание. Предложението има своята логика, но при евентуална необходимост от промяна тя ще бъде трудно реализирана от процедурна гледна точка.

 

• Друг принципен въпрос е свързан с разделението на административните от същностните компетенции на енергийния регулатор. Явно поради субективни причини се е стигнало до предложения, които Институтът намира за неприемливи, а именно, че Комисията заседава по организационни и финансови въпроси в общ състав. Приемането на такъв подход би означавало принципна промяна в концепцията, че Председателят отговаря за административната част, а комисията – за работа по същество. Това може да доведе до абсурди (напр. обсъждане колко лева да бъдат похарчени за почистване на прозорците, което също би трябвало да мине през заседание на колективния орган). Допълнителни емоции в тази връзка могат да се породят и от гледна точка на публичността на заседанията.

 

• Институтът намира предложенията за два отделни вътрешни бюджета на специализираните състави на регулатора за нецелесъобразни и несъответстващи на основни принципи в бюджетната дисциплина.

 

• В контекста на обсъжданото вътрешно разделение на комисарите с оглед сферите на дейност, Институтът намира за недостатъчно мотивирано предложението със закон да се определя правомощие на зам.-председател (конкретно – отговарящ за част „Енергетика“) да има право да налага глоби и имуществени санкции. Според Института това следва да е правомощие само на Председателя на регулатора, който може да упълномощи други лица. Уреждането на такъв тип отношения със закон едва ли е целесъобразно – особено когато е визиран и само единия от предлаганите двама зам.-председатели.

 

• Институтът е на мнение, че в закона няма място за общи фрази, свързани с работата на енергийния регулатор (напр., че ще взема решения, че не му се оказва натиск, че работи в съответствие с Конституцията и законите и др.) – освен декларативност, тези текстове поставят въпроса и за практическото им реализиране. От такава гледна точка те не съответстват на общи и конкретни изисквания на Закона за нормативните актове (вж. чл.9 ал.1).

 

• Предложенията не съдържат текстове, свързани със стабилността на администрацията на регулатора – липсва преди съществуващото и установено със закон допълнително материално стимулиране. Същевременно, според някои от предложенията се предвижда разделение между типа служители в общата и специализираната администрации. Обосновката на предложението в детайли е абсолютно наложителна предвид редица разлики в статута и третирането на тези две категории служители, която може да изиграе както мотивираща, така и демотивираща роля във връзка с ясно изразеното текучество – към момента такава конкретна обосновка липсва.

 

4.     ОТНОСНО ОТЧЕТНОСТТА НА ЕНЕРГИЙНИЯ РЕГУЛАТОР ПРЕД ПАРЛАМЕНТА

 

Институтът напълно споделя изрично направено предложение за конкретно и ясно разписване на ниво „закон“ на отчетността на енергийния регулатор пред Парламента.

Това се налага поради две основни причини.

От теоретична гледна точка такава формулировка ясно ще разграничи независимостта на енергийния регулатор при осъществяване на компетенциите му по същество и контролните функции в останалите области (административни, организационни и др.).

От практическа гледна точка ще се очертае ясно форматът на фактически осъществявания контрол, който в момента реализира Комисията за наблюдение на работата на ДКЕВР, и който в много отношения явно не съответства на формални императивни изисквания на българското и европейското законодателства. Комисията вече демонстрира, че е наблюдателен орган само по наименование. Практиката досега ясно показва, че тази комисия – в рамките на самоупълномощаването си – упражнява де факто контролни функции.

Институтът е запознат с правото на Парламента да създава всякакви комисии по свое усмотрение, но счита, че и за тях важи общото изискване да осъществяват своята дейност в рамките на закона. Ето защо Институтът напълно споделя регламентацията на контролните функции от страна на Парламента именно в закон.

 

5.     ОТНОСНО РАЗДЕЛЯНЕТО НА СЪЩЕСТВУВАЩАТА ДКЕВР НА КОМИСИЯ ЗА ЕНЕРГИЙНО РЕГУЛИРАНЕ И КОМИСИЯ ЗА ВОДНО РЕГУЛИРАНЕ

 

Едно от направените предложения, което изменя подхода към съществуващата държавна институция, е свързано с обособяване на отделен ВиК регулатор. На практика, това би възстановило институционално от гледна точка на обхвата на дейност първоначалната Държавна комисия за енергийно регулиране, както беше създадена през 1999.

Институтът отбелязва принципния си коментар, че такъв подход би създал условия за решаване на редица процедурни, организационни и институционални проблеми, свързани с ефективността на регулаторния процес. Същевременно, обаче, това означава създаване на нов държавен орган с произтичащите от това последици с финансови, законови и организационни измерения, които следва да бъдат детайлно анализирани преди крайно решение.

 

 

 IV.  ОБЩИ УСЛОВИЯ ИЛИ ЗАКОН? ЮРИДИЧЕСКИ И ИКОНОМИЧЕСКИ НЕСЪОТВЕТСТВИЯ

 

• Институтът изразява принципно несъгласие със смесването на текстове, които имат различен характер, в предложените законови изменения. Такъв подход противоречи пряко на чл.10 ал.1 от Закона за нормативните актове.

 

Такъв е случаят с предложенията в Закона за енергетиката да бъдат уредени в детайли обществени отношения, които се уреждат – отново по силата на действащия Закон за енергетиката – в т.нар. Общи условия.

•  

Извън принципните съображения, изложени по-горе, за систематическото място на тези текстове, предложенията относно взаимоотношенията снабдители – потребители  съдържат идеи, които не съответстват нито на икономическата, нито на юридическата логика, и които открито въвеждат популистки подход, който ще доведе до допълнителни дисбаланси в енергийната система.

 

Посочените допълнителни дисбаланси ще бъдат резултат на по-нататъшно блокиране на финансовите потоци. Това напр. се отнася за случаи на оспорвания на фактури, а също и в случаите на закъсняло плащане – за тези случаи се предлага авангардната идея преустановяване на електроснабдяването на крайни потребители за битови нужди да има при просрочие на плащането повече от месец или когато сумата надвишава с 25% минималната работна заплата. Това на практика удължава съществуващите срокове на кредитиране от страна на снабдителните предприятия, което в крайна сметка не е в интерес на добросъвестните потребители, тъй като снабдителните дружества се лишават от средства за оптималното си функциониране.

Нещо повече – ясно е, че както самостоятелно, така и комбинацията от тези и други подходи, които се предлагат, ще доведат до допълнително финансово натоварване на крайния снабдител, но това ще се предаде по икономическата верига. От своя страна, същият няма да е в състояние нито да се разплати със своите контрагенти, нито да инвестира в снабдителните мрежи – от своя страна, това ще доведе до спираловидно неизпълнение на задължения с всички произтичащи от това последици, вкл. и от гледна точка на несигурността на снабдяването поради икономически причини.

Предложенията въвеждат и допълнителни стимули за недобросъвестните – така напр. се предлага възстановяването на захранването с енергия да става безплатно за потребители, на които това захранване е преустановено поради неплащане. Такъв подход е неприемлив както от гледна точка на икономическата логика, така и от гледна точка на пазарната ориентация на енергийната политика.  Освен всичко останало, той заобикаля и утвърден правен принцип, а именно, че неизправната страна плаща.

Допълнително, следва да има яснота по въпроса възможно ли е от техническа и фактическа гледна точка да бъдат извършени всички предлагани измервания и как това ще се отрази на крайната цена. В тази връзка следва да се има предвид и официалната позиция на ДКЕВР относно нецелесъобразността на въвеждане на по-съвременни измервателни уреди (Решение № ИС-01/31.07.2013г. на ДКЕВР).

Ето защо Институтът изразява мнение, че тези предложения не трябва да бъдат приемани. Това със сигурност се отнася за изменения в Закона за енергетиката поради противоречие със Закона за нормативните актове. При евентуално тяхно обсъждане в контекста на Общите условия те трябва да бъдат преценени в тяхната цялост от гледна точка на развитието на енергийния пазар, където не са само потребителите.

 V.    ЗА ОСОБЕНИЯ УПРАВИТЕЛ

 

Институтът е на мнение, че заложените текстове във връзка с фигурата на особения управител не съответстват нито на Търговския закон, нито на целта за съществуването на тази фигура. Ето защо текстовете следва да претърпят основна редакция по същество.

Изходна позиция при преоценка на предложенията следва да бъде какви са целите на съществуването на особения управител – те са свързани с продължаване на дейностите на дружеството съобразно лицензията, като в тази връзка особеният управител следва да полага грижи по запазване и съхранение на имуществото на това дружество.

Това, което се предлага, е по-скоро свързано с компетенции по фактическото ликвидиране на лицензианта (т.е. дори не ликвидация по смисъла на чл.266 и сл. от Търговския закон); по този начин за особения управител са предвидени дори не санкциониращи, а направо разрушителни функции. Ето защо подходът е концептуално погрешен, а и се намира в остро противоречие с Търговския закон.

Назначаването на особен (търговски) управител в лицензирано енергийно дружество се осъществява с решение на ДКЕВР в случаите, когато прекратяването, отнемането, спирането на лицензия, както и отказа от продължаване на срока на лицензия от страна на ДКЕВР може да доведе до нарушаване сигурността на енергоснабдяването на клиентите или може да възникне опасност за националната сигурност и обществения ред.

Присъствието и функциите на особен търговски управител са преходни, за ограничен период от време и имат за цел единствено съхраняване на имуществото, с което се осъществява лицензионната дейност и продължаване на последната, до момента на реализиране на разпоредителна сделка/осигуряване на правоприемник на лицензианта (вкл. прехвърляне на собствеността/учредяване вещно право на ползване върху активите, чрез които се осъществява лицензионната дейност), така, че да не се застраши сигурността на енергоснабдяването, националната сигурност и обществения ред в този период.

Чрез предложени изменения и допълнения на чл. 56 от ЗЕ, на особения управител са предоставени правомощия, далеч надхвърлящи тези по сега действащия закон, целта на които изглежда, че е не той да съхрани собствеността, а в кратки срокове да се разпореди с нея, а именно: право на отчуждаване и обременяване с тежести на недвижими имоти;  възможност за сключване на договори за особен залог, за залог на вещи, чрез които се осъществява лицензионната дейност, за сключване на договори за кредит, за обезпечаване на чужди задължения; право на разпореждане, стигащо до самоуправство, с чуждо имущество и бизнес; въвеждане на процедури, чрез които по възможно най-бърз начин (три месеца) особения управител да продаде на трето лице собствеността и др.

Възможностите за тези действия са съпроводени от практическа липса на отговорност за причинени вреди от тях, както и съмнително подробно описание на реда за определянето на цената на прехвърлителните сделки.

Ето защо Институтът счита, че предложенията не следва да се приемат в този им вид, тъй като целта на законодателя при въвеждане на фигурата на особения управител не е той да реализира бърза продажба на активи, с които се осъществява лицензионна дейност и които принадлежат другиму, а това имущество да бъде съхранено и чрез него да се обезпечи непрекъснатост и сигурност на енергоснабдяването до момента на встъпване в тези функции на съответен лицензиант (с възстановен статут или нов).

 VI.     ЗА РОЛЯТА НА АГЕНЦИЯТА ЗА ДЪРЖАВНА ФИНАНСОВА ИНСПЕКЦИЯ

 

Едно от предложенията е свързано с активна роля на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ) в контекста на последващ контрол на енергийните предприятия, осъществяващи дейности при регулирани, вкл. при преференциални цени на електрическата енергия.

Институтът изразява мнение, че подходът може да доведе до допълнителни обърквания по отношение на осъществяването на контролни функции спрямо регулираните дружества.

Това се дължи на няколко причини.

На първо място, по същество функционирането на АДФИ се регламентира със закон, който се явява специален по отношение на Закона за енергетиката (Закон за държавната финансова инспекция – ЗДФИ). Този закон изрично предвижда както целта (чл.2 ал.1), така и обхвата (чл. 4) на държавната финансова инспекция – и в двата аспекта връзка с регулираните енергийни дружества липсва. Поради тази причина е ясно, че ако се приемат направените предложения, на практика се променят и духът и целите на ЗДФИ.

От друга страна, се въвежда правото на министъра на енергетиката да поиска от АДФИ осъществяване на проверка по всеки конкретен случай. Законът за енергетиката дава контролни правомощия на министъра на енергетиката в областта на техническите аспекти (чл.75 ал.1). Така, от предложените изменения не става ясно каква е връзката между технически детайли (напр. паднала пломба на електромер, несъответствие на часовника за превключване между дневна и нощна тарифа с реалното астрономическо време и др.) и финансови аспекти, които са обект на контрол от страна на АДФИ съгласно закона.

На трето място, следва да се отчетат ясните разпоредби на Закона за енергетиката и създадената вече практика относно контрола върху ценообразуването и респ. икономическите аспекти от дейността на дружествата, подлежащи на регулиране (изрично чл.75 ал.2, чл.21 и др.).

На четвърто място, направените предложения очертават явна едностранчивост при третиране на съответната материя – а този едностранчив подход противоречи на чл. 10 ал.1 от Закона за нормативните актове. В тази връзка правят впечатление няколко факта:

• предлаганите изменения се отнасят само до цените на електрическата енергия;
• ако се приеме, че са необходими специфични разпоредби в енергийния закон във връзка с АДФИ, то е нужен реципрочен подход и спрямо други заинтересовани институции като напр. НАП, ДАНС и др.;
• въпреки целите на специален закон (в случая Закона за държавна финансова инспекция) целево се въвеждат разпоредби, с които само в един сектор се осъществява приравняване на държавните с частните компании по отношение правомощията на АДФИ за извършване на цялостна финансова инспекция и др.

Поради тези причини Институтът изразява мнение, че предлаганите изменения не следва да бъдат приемани.

Институтът счита, че предложението ненужно утежнява административния контрол, дублира правомощия и режими на държавни органи и увеличава разходите на енергийните дружества, поради което следва да отпадне.

VII.            ОТНОСНО ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА ВЪВЕЖДАНЕ НА ПРАВО НА ИНДИВИДУАЛЕН ОТКАЗ ОТ ТОПЛОФИКАЦИОННИ УСЛУГИ В СГРАДИ В РЕЖИМ НА ЕТАЖНА СОБСТВЕНОСТ

 

Предложенията за промени в чл. 153 от Закона за енергетиката са свързани с узаконяване на възможност за клиент в сграда в режим на етажна собственост (СРЕС), ползваща услугите на топлофикационно дружество, индивидуално да се откаже от всички ползвани в сградата услуги чрез декларация.

Институтът счита, че предложенията са изцяло неприложими при доставката на топлинна енергия в СРЕС, тъй като същите масово не са съобразени с техническата специфика при този тип доставка, с нейния колективен характер, както и с вещно-правния режим при снабдяване с топлинна енергия на клиенти в СРЕС, уреден понастоящем в Закона за енергетиката.

Специалният нормативен режим на Глава Х от Закона за енергетиката относно топлоснабдяването подробно урежда въпросите за това как дадено физическо (и юридическо) лице може да стане клиент на и да се оттегли като такъв от доставчик на топлинна енергия. Особено внимание в закона (и подзаконовата рамка) е отделено на тези отношения в случаите, които касаят клиенти в СРЕС.

Режимът на присъединяване на СРЕС към топлопреносната мрежа е резултат от писмено искане на собствениците, притежаващи най-малко две трети от собствеността в СРЕС. Това означава, че няма услуга или стока, която да е предоставена без предварително искане от страна на потребителя. Всеки един от етажните собственици е поискал да стане абонат на топлофикационното дружество; преди закупуването на недвижим имот в такава сграда също е налице информация относно това, че тя е с централно топлоснабдяване. Въз основа на това, следва да се заключи, че всеки от собствениците на имот в така топлофицирана СРЕС, е  предварително информиран за тази й характеристика и съответно е приел да бъде страна в търговски взаимоотношения, в качеството му на потребител на топлинна енергия, уредени със специалното енергийно законодателство.

В този смисъл, предложенията не следва да бъдат приемани, тъй като биха увредили икономическите интереси и топлинен комфорт на останалите жители в СРЕС, които биха искали да останат ползватели на услугите на топлофикационното дружество и които ще трябва да заплатят и разходите на клиенти, които са прекратили топлоподаването към отоплителните тела в имотите си, но същевременно остават клиенти на топлинната енергия, отдадена от сградната инсталация и от отоплителните тела в общите части на сградата.

VIII.            ОТНОСНО ПРОМЕНИ ВЪВ ВРЪЗКА С НАМАЛЯВАНЕ НА ФИНАНСОВАТА ТЕЖЕСТ ЗА ОПРЕДЕЛЕНИ ИНДУСТРИАЛНИ СЕКТОРИ, ПРОИЗТИЧАЩА ОТ ПОЛИТИКАТА ЗА НАСЪРЧАВАНЕ НА ВЕИ

 

Предложението се състои в приемане на нова т. 21 към чл. 4 (2) от Закона за енергетиката. Текстът указва, че министърът на енергетиката, съвместно с министъра на финансите и министъра на икономиката, приемат Наредба за условията и реда за предоставяне на помощи за намаляване на тежестта, свързана с насърчаване на производството на енергия от възобновяеми източници, за сектори, изложени на риск за тяхната конкурентна позиция, поради разходи, произтичащи от подкрепата за енергията от възобновяеми източници. С нов параграф в преходните и заключителни разпоредби е предвидено нормативният акт да бъде нотифициран за одобрение и от ЕК във връзка с изискванията на Насоките относно държавна помощ за опазване на околната среда и за енергетиката за периода 2014-2020г. (2014/С200/01).

Институтът подкрепя идеята, но същевременно препоръчва при по-нататъшната работа да се направи комплексен анализ поради следните причини:

• понастоящем определяната от ДКЕВР цена „задължения към обществото“, която индустриалните потребители на електрическа енергия на свободния пазар заплащат включва, освен подкрепа за ВЕИ, също така и подкрепа за високоефективна комбинирана електрическа енергия и за покриване на невъзстановяеми разходи, произтичащи от сключени дългосрочни договори;
• облекченията за индустрията трябва да бъдат съпроводени с оценка на въздействието върху другите потребители, които ще трябва да поемат допълнителни тежести.

 

Допълнително, тъй като вече са налице разнообразни практики в рамките на ЕС (както добри, така и санкционирани от ЕК) по отношение на освобождаването на енергоинтензивни сектори от плащания за политическа подкрепа за нисковъглеродно развитие, необходимо е в процеса на разработване на националния подход да се следи европейското развитие (нотифициране и решения на ЕК по сходни казуси).

 IX.            ДРУГИ

 

1.     ЗА УПРАВЛЕНСКИЯ КАПАЦИТЕТ В ЕНЕРГЕТИКАТА

 

Институтът изразява мнение, че въпросът за липсата на управленски капацитет в енергетиката е особено тревожен.

В тази връзка Институтът смята, че конкурсното начало при назначаване на всички членове на органите на търговски дружества с преобладаващо държавно участие следва да бъде водещо т.е. тези назначения да се осъществяват само и единствено въз основа на конкурс. Това изискване следва да бъде ясно разписано в закона като принципен подход – при това заедно с изискването дипломите, свидетелствата за съдимост и подробна професионална биография за всеки един от мениджърите, както и за членовете на политическите кабинети в Министерство на енергетиката и за членовете на енергийния регулатор да бъдат публично достояние[4].

Необходимостта от такива мерки е свързана с резултатите от липсата им до момента – така, поради неефективно и некомпетентно управление енергийният сектор е на ръба на колапс, а случаите на абсолютно неподходящи назначения не са един и два. На ръководни длъжности в областта на енергетиката и в държавни институции, и в търговските дружества с преобладаващо държавно участие, са се назначавали например: лица със средно образование при изрично установени законови изисквания за висше образование; бивши престъпници; експерти по футболно финансиране; търговци от областта на хранително-вкусовата промишленост и др. Допълнително, представители на политически сили са „абонирани“ за ръководни позиции в търговски дружества, за които нямат нито опит, нито подходящо образование.

 

 

2.     ЗА НЕСЪРАЗМЕРНОСТТА НА САНКЦИИТЕ С ОГЛЕД СТЕПЕНТА НА ОБЩЕСТВЕНА ОПАСНОСТ

 

Съгласно направените предложения, глобата напр. за неотчетен електромер или зле боядисан стълб може да достигне 3 000 000 (три милиона) лева.

При презумпцията за доказани нарушения, Институтът намира направените предложения за напълно несъответстващи на степента на обществена опасност и за опасно популистки, поради което следва да бъдат отхвърлени.

Като цяло, наказания се налагат с цел мотивиране на нарушителя (престъпника) към спазване на установения правен ред, а и да се въздейства възпитателно и предупредително спрямо всички останали. Същевременно, при определяне на наказанието се изисква то да бъде съответно на нарушението (престъплението), като се отчитат редица обстоятелства, които имат отношение към случая. Сравненията с предвидените санкции в други закони (Закон за водите, Закон за оръжията, боеприпасите, взривните вещества и пиротехническите изделия и др.) ясно подчертават тенденциозността и несъразмерността на предвидените с измененията санкции – за съжаление, в последните две години много хора се простиха с живота си и бяха нанесени огромни материални щети в резултат на нарушения, за които съответните закони предвижда санкции до 30 000 (тридесет хиляди) лева. На този фон предлаганите санкции по Закона за енергетиката изглеждат абсолютно несъответстващи на характера на деянието, дори и да има нарушения. Особеното в случая е, че голяма част от предложенията в тази връзка презюмират вина на енергийните компании, което е в пълно противоречие с основни правни принципи.

В случая не се прави разграничение между видове нарушения. Този подход на практика може да доведе до целева допълнителна декапитилизация на дружествата, от което в крайна сметка пак ще страдат потребителите.

 

3.     ЗА ИЗМЕНЕНИЯ В НАКАЗАТЕЛНИЯ КОДЕКС

 

Институтът предлага да се използва възможността за приемане на изменения в Наказателния кодекс, свързани с престъпните посегателства върху енергийната инфраструктура, както по отношение промяна на квалификацията, така и по отношение на вида и и увеличаване размера на наказанията.

 

4.     ОТНОСНО ПРОЗРАЧНОСТТА НА ЦЕНОВИТЕ ЗАЯВЛЕНИЯ

 

Институтът не намира за ефективен предлагания подход за публикуването на всички данни от ценовите заявления на енергийните и ВиК оператори. Това ще доведе по-скоро до излишни спекулации, отколкото до конкретен практически резултат – ефектът ще се изрази основно в затормозяване работата на Регулатора.

 

 

5.     ОТНОСНО ПРОМЕНИ В НАСЪРЧИТЕЛНИЯ РЕЖИМ В ЗАКОНА ЗА ЕНЕРГИЯТА ОТ ВЪЗОБНОВЯЕМИ ИЗТОЧНИЦИ

 

Според Института, предлаганите промени, свързани с насърчителния режим, са положителни, но не бива да засягат инвеститори, чиито проекти вече са в напреднала проектна фаза и имат сключен договор за присъединяване към мрежата.

 

6.     ОТНОСНО ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА ВЪВЕЖДАНЕ НА НОВО ОСНОВАНИЕ ЗА ОТНЕМАНЕ НА ЛИЦЕНЗИЯ

 

Институтът счита, че не следва да се приема и въвеждането на ново основание за отнемане на лицензия (чл. 59 (1), нова т.5), а именно „при системно нарушаване на условията за непрекъснатост на електроснабдяването и доставката на природен газ, както и на качеството на доставяната електрическа енергия и природен газ“ – от една страна, текстът е неясен и подлежащ на субективно тълкуване, а от друга, на практика се съдържа (обхванат е) по подходящ начин в настоящата точка 2 – отнемане на лицензия, когато лицензиантът не изпълнява или нарушава задълженията си по издадената лицензия.

ИНСТИТУТ ЗА ЕНЕРГИЕН МЕНИДЖМЪНТ                                                     София, 18 февруари 2015 г.

Бележки:

[1] http://www.parliament.bg/bg/parliamentarycommittees/members/2329/reports/ID/5150

[2] Напр. работата на Комисията за наблюдение над ДКЕВР един път е отразена в стенограма, а друг път – точно когато доста НПО се изказаха – е отразена в протокол, съответно цензуриран като съдържание, който освен всичко останало е архивиран като стенограма http://www.parliament.bg/bg/parliamentarycommittees/members/2349/steno/ID/3505 и др.

[3] Виж напр. https://www.energy-community.org/portal/page/portal/ENC_HOME/NEWS/News_Details?p_new_id=10441, както и редица документи на ЕК с различен характер.

[4] При спазване на съответното законодателство за защита на личните данни.

Текстът на Становището в pdf.