… са нужни нови институции
Интервю на проф. Жан-Мишел Глашант, директор на Флорентинското регулаторно училище, за Соня ван Ренсен
(със съкращения)
Още преди конституирането на новата ЕК и преди да бъде огласена идеята за Енергиен съюз, проф. Глашант публикува: Manifesto: A new energy policy for the European Commission? Въпросителният знак казва всичко: в това трето поред интервю, посветено на Енергийния съюз, Глашант приветства амбициите на ЕК за нова енергийна политика, но поставя под въпрос колко далече могат да стигнат те, без да се наруши балансът на силите в Брюксел. Довършването на вътрешния пазар е изключително предизвикателство поради ВЕИ-революцията, създаването на Енергиен съюз около идеята за сигурност на доставките е с още повече въпросителни – колко единна е всъщност Европа на този фронт? „Гугълизацията“ на енергийния сектор е изключително привлекателна, само дето цялата енергийна индустрия е изцяло против нея. Настоящите институции и политики не са по мярката на целевия преход на енергийната система, но Глашант е сигурен, че Комисията няма да остави нито едно камъче необърнато, преди да анонсира пакета документи за Енергийния съюз на 25 февруари 2015 г. (Заб. ЕМИ: Интервюто е публикувано на 24.02.2015 г.)
-Какво е за Вас Енергийният съюз?
-Засега е празна кутия, само фраза, все още без конкретно съдържание. Не е институция, или организация. Това е ключът, който не трябва да забравяме – Енергийният съюз все още не съществува.
-Но ние вече получихме някои насоки от Комисията какво би могло да има в кутията, особено на конференцията в Рига на 6 февруари 2015 г.
-Първият въпрос, който трябва да си зададем, е: Защо Комисията използва нов етикет, за да обсъжда нещо, което обсъждаме вече 8-10 години – казано другояче става дума за енергийната политика на ЕС? Помоему, първата причина е, че политиката 20-20-20 не успя (по отношение на трите енергийни политически цели за декарбонизация, конкурентност и сигурност на доставките). Вероятно поради финансовата и икономическа криза. Вероятно поради факта, че производствените иновации в САЩ и Китай далеч надхвърлиха очакванията ни (затруднявйки усилията на Европа да остане конкурентна). А, имаме ли наистина в ЕС сигурни енергийни доставки? Можете да се прехвърлите към друг доставчик (вместо Русия по отношение на природния газ), но ще отнеме време, усилия и пари. Поради всички тези причини, досегашната политика всъщност блокира. Съветът на министрите безцеремонно заяви: „извинете, но за 2030 не възнамеряваме да възпроизвеждаме политиката 2020“. Така че, беше много проницателно от страна на Комисията да отговори „нека започнем отначало с нещо ново“. Нарекоха го Енергиен съюз. Но не е Съюз (в истинския смисъл), тъй като нямаме нови институции, а вече видяхме по време на банковата криза, че за да имаш Съюз, ти трябва нова институция.
–С какъв вид Енергиен съюз мислите, че би могла да се сдобие Европа?
-Виждам три възможни типа. Първият е Евроелектрик-Еврогаз тип (Eurelectric представлява европейската електроенергийна индустрия, а Eurogas – европейската газова индустрия). Логото му е „Трябва да завършим вътрешния енергиен пазар“. Евроелектрик, например, поддържа идеята за Европейски (единен) енергиен регулатор. Този тип Енергиен съюз е за трансформирането на вътрешния пазар и политиката за конкуренция в нещо по-последователно, взаимосвързано и еднозначно.
| Ще разберем наистина какво съдържа Енергийният „Съюз“ едва през пролетта на 2016 г. Дотогава предимно ще си говорим… |
Вторият тип има помоему две отчетливо различаващи се версии. Да наречем първата „Туск-Йотингер“. Принципът тук е „съжаляваме, момчета, но външната енергийна сигурност е ключът“. И колкото и да е добър вътрешният пазар, той не може да я осигури. Вместо това, трябва да поставим външните отношения, търговската политика, политиката на добросъседство и суверенната власт на страните-членки в кутията „Енергиен съюз“. Те имат един много солиден аргумент – (ЕС) пазарът има граници, които не са европеизирани. Всяка държава членка третира границата си с трети страни като национална граница. Когато Испания иска да си изгради интерконектор с Мароко и да договаря тарифи, инвестиции, правила за достъп и т.н., това е външна политика на ЕС в действие, но тя се осъществява по национални правила. Това е практиката навсякъде в Европа. А така вече не може да продължава.
На трето място, имаме доклада на Института Виноа/Делор (Vinois/Delors Institute report). Според него, в действителност се нуждаем от нещо „повече“ от пазар и европеизация на границите на ЕС. Това „повече“ включва повече иновации, по-голямо участие на потребителите и напълно интегрирани политики за устойчивост. Нуждаем се от фундаментална трансформация на целия енергиен сектор. Търсенето трябва да се превърне в цар на царете, както стана в сектора на телекомуникациите и интернет услугите. За да го постигнем, са ни нужни технологично развитие и изследвания, отваряне на пазара на дребно и системни иновации. И повече грижа за потребителите и защита на личните данни.
Помоему, и Йотингер-Туск, и Виноа-Делор подходите настояват за изцяло ново съдържание на енергийната политика на ЕС, но как биха го постигнали при съществуващите институции? Как би могло да сработи? Комисията е силна в политиките за вътрешен пазар и конкуренция, но за останалото е своего рода Европейска Международна Енергийна Агенция – може да каже нещо наистина умно, но няма ефективни правомощия. Това вече е очевидно на полето на националните планове за ВЕИ. Страните трябва(ше) да направят такива планове за 2020 г. Комисията може да каже, че националният план не е добър, но съответната държава го приема, както си е решила.
Този подход ще се генерализира и ще обхване съвършено нови територии – енергийната ефективност и demand response, например. Ще се сдобием с безсилна европейска енергийна агенция, освен в случаите, когато има доброволни коалиции между страните-членки.
Дали биха могли Германия, Великобритания, Холандия и да кажем, Белгия, да наложат политика, съответстваща на европейската рамка, която на по-късен етап да стане повече или по-малко европеизирана? Пазарното обединяване се зароди по този начин. Роди се между Бенелюкс и Франция и по-късно стана общоевропейски модел. Възможно е отново да се случи, но няма гаранции.
Така че, разбирам напълно Хелмут Кол, който възкликна преди няколко месеца: „Вие сънувате, ако смятате, че ще решите проблеми, толкова значими, колкото тези, които стояха пред Европа през 1950-те, с наличните пазарни инструменти на Комисията.“ Жак Делор казваше същото пет години по-рано. Днес Делор не говори, защото изглежда не смята, че съществуващата институционална рамка ще бъде променена по какъвто и да е начин.
Най-доброто, което Комисията може да направи, е да отвори дебата, да направи предложения и ще ни отнеме около година да разберем какво е изпълнимо и какво – не. Така че ще разберем наистина какво представлява Енергийният съюз през пролетта на 2016 г. Дотогава основно ще си говорим.
-Излиза, че Енергийният съюз няма да е новина, докато не променим баланса на силите?
-Да. Много е хитро да сменим имената на нещата, защото понякога със смяната на името отваряме нови врати. Поздравявам Комисията за опита да отвори отново кутията „европейска енергийна политика“. Това е начин да сложиш на масата нещо ново, без да звучиш твърде амбициозно. Дали този номер ще сработи? Комисията обяви в Рига пет зони за ново законодателство – енергийна ефективност, сигурност на газовите доставки, сигурност на електроенергийните доставки, пазарен модел и Европейска схема за търговия с емисии. Ако оставим настрана СТЕ, другите четири са в сърцето на енергийния пазар и в действителност абсолютно наложителни.
| Ако искате да префасонирате пазара така, че да поеме ВЕИ-революцията, ще трябва да свършите огромно количество работа |
Вземете енергийната ефективност. Това е цел, отхвърлена от Съвета (като задължителна), но тя ще се върне отново на масата, защото имаме доброволна коалиция от желаещи – половината от страните-членки изглежда са в нея. Другите три въпроса са сърцевината на политиката за вътрешния пазар и конкуренцията. Сложени са на масата с оправданието „не променяме нищо по същество в нашите институции“. Но не забравяйте, че само по себе си новото законодателство е мощен инструмент в ръцете на Комисията. Макар че, разбира се, вероятно някои от предложените законодателни промени ще бъдат напълно блокирани, а други-силно орязани.
-Кое е най-доброто, което може да се направи при настоящата институционална структура?
-Това е много добър въпрос. Не вярвам в идеалния завършек на вътрешия енергиен пазар. Това е изключително предизвикателна задача, защото ВЕИ разрушиха пазарния баланс, крепящ се само на цената на енергията. Те влизат с дългосрочни договори на фиксирани цени, след което наводняват пазара с евтина енергия. Невъзможно е да продължим пазарния модел по начина, по който го започнахме през 1990-те. Но ако искате да преформулирате пазара така, че да поеме напълно ВЕИ-ревоюлцията, това е страшно много работа. Ще трябва да дадете нова посока и да промените системата в дългосрочен план, ако искате да постигнете пълна икономическа устойчивост. Това още не е факт. И сама по себе си СТЕ няма да го направи. Идеята, че ще го постигнем чрез вътрешния пазар и Генерална дирекция Конкуренция, е твърде съмнителна.
Що се отнася до втория тип Енергиен съюз, темата със сигурността на доставките има днес политически импулс, но като се има предвид разделението сред европейците по отношение на Русия, дали би било реалистично? Едва ли. Може би сега имаме коалиция в рамките на ЕС. Но анализатор от британското правителство публично заяви, че правителството не консултира въпроса за енергийната сигурност с енергийния регулатор, защото това е чисто политически въпрос. Под чисто политически въпрос, държавите имат предвид, че е въпрос на национален суверенитет, а суверенитетът значи „това си е наша работа и наше решение“.
| Можете ли да направите огромна промяна в енергийната система, ако повечето производители и мрежови оператори са против? |
Подходът на Виноа отваря темата за Гугълизацията на енергийната система. Или Хаваизацията… Хавайското правителство се опитва да трансформира ютилити компаниите в неутрални пазарни платформи, така че нови компании и услуги да поемат водещата роля. Много примамливо звучи, но цялата енергийна индустрия е против. А как ще осъществите такава огромна промяна, ако повечето производители и мрежови оператори са против нея?
Мрежовите оператори не казват, че са против, но те нямат опит на организатори на платформи от типа Google, Uber, Airbnb, Apple, Pay и т.н. Те търсят много по-спокоен и плавен преход. Този ги поставя в обувките на “Sony”. Sony бяха добри. Измислиха портативния СD-плейър. Но когато на дигиталния пазар трябваше да се сблъска с Apple, например, Sony беше дотолкова заета с другите си устройства, услуги и бизнес-модели, че не можа дори да помръдне в посоката на Apple.
Ако мислим за EDF, Endesa, ENTSO-E и ENTSO-G като за Sony, те предлагат нови неща и измислят нови приложения, но всъщност предпочитат да блокират информационната революция, защото имат твърде много за губене. Не виждам Виноа да успее в това. Надявам се да греша. Иска ми се Европа да бъде в аавнгарда на енергийната трансформация 2030, но ме се струва много, много трудно да се постигне това на общоевропейско ниво.
-Значи не можем да очакваме съществуващата политика за вътрешен енергиен пазар и конкуренция да постигне функциониращ енергиен пазар?
-Видяхте сагата с ядрената подкрепа във Великобритания. Правителството там направи всичко възможно да се пребори за тази инвестиция. Комисията направи всичко възможно да услужи на Великобритания, макар да е трудно за преглъщане, че такава държавна помощ е приемлива по правилата за конкуренцията. Нито за секунда не повярвах на това, но нека приемем, че е така. Дори това не ни гарантира, че инвестицията ще се осъществи. EDF все още не е напълно готова с консорциума си от компании и договорът с правителството още не е подписан. Може би няма да бъде в състояние да го подпише преди изборите и в зависимост от резултата им, може в края на краищата въобще да не бъде подписан. Трансформацията на енергийната система, за която говорим, е огромна и влачи багаж от съществуващи правила и решения, така че не е толкова сигурно, че ще сработи.
Първата опция, „завършването на вътрешния енергиен пазар“ също има големи дефицити – не е много популярна политически. Звучи горе-долу така „оная програма, старата, дето я започнахме през 1986 г., за общия пазар, хайде да вземем да я завършим“.
–Дали въобще има апетит в Европа да се върви към по-европейска енергийна политика?
-Да, навсякъде ще откриете истински апетит за това или онова. Мисля, че много страни-членки ще гласуват за енергийна ефективност, външна и вътрешна сигурност на доставките и революция на пазара на дребно – някои правителства биха желала Европа да прави нещо в тази област, но не знам как този хетерогенен пейзаж може да бъде трансформиран в консистентна европейска политика, все още е толкова фрагментиран…
-Значи, за да се придвижим напред, трябва да разчитаме на доброволни коалиции между държавите и по-регионален подход?
-Сигурен съм, че Комисията в предстоящото си Съобщение ще отвори всички възможни врати. Едната е създаването на interlocuteur unique [един супервайзор за енергийната политика], но по начина, по който Юнкер номинира вицепрезидентите. Друга тенденция е да даде повече поле на действие на съществуващите експертни органи – ACER [Agency for the Cooperation of Regulators], ENTSO-E [електроенергийни системни оператори] и ENTSO-G [газопреносин системни опериатори]. Проблемът е, че тези организации са или консервативни, или слаби.
| Комисията сама по себе си няма да постигне кой знае какво, защото там, където е наистина силна, е вътрешният пазар и политиката за конкуренция, докато ние говорим за сигурност на доставките, иновации, demand response и енергийна ефективност |
След като уточнихме това, съм съгласен, че може да се търсят регионални подходи. В САЩ много щатски инициативи стават регионални, защото федералната енергийна политика е слаба. Но в Европа ние все още сме в очакваме на конкретни резултати. Какво постигнаха страните-членки от Северно море? А многостранният форум? А Вишеградската четворка?
-Същността на Енергийния съюз е управлението.
-Да, по няколко причини. Първо, ние сме в нов свят. Имаме много правомощия, но те са децентрализирани. Координацията между тях е ключова. И това е типичен управленски въпрос. Комисията има инструментите да бъде мощен координатор, но сама няма да постигне кой знае какво, защото истинската й сила е във вътрешния пазар и политиката за конкуренция, а ние говорим за сигурноста на снабдяването, иновации, demand response и енергийна ефективност.
Все пак, в ЕС от десетилетия се случва да използваме инструмент, създаден с определена цел, за да постигнем ефективно съвсем различна цел. Вътрешно Комисията може да стане много по-единна, по-кохерентна. Шефчович идентифицира 14 европейски „служби“, които касаят енергийната политика. Ако тези 14 започнат да работят заедно, това вече е огромна промяна в управлението. Освен това имаме ACER, ENTSO-E и ENTSO-G, но нямаме институция за DSO [Distribution System Operators] или за пазарните оператори. Може би ако те не се появят, Комисията може да предприеме действия в тази посока. Видяхме, с третия енергиен пакет, че това, което ЕК не може да постигне под формата на правила в Директива, го постига по друг начин. Нека видим как сегашната Комисия ще се възползва от съществуващите експертни органи. И отново, да не забравяме регионалните инициативи. Пазарното обединение беше инициатива на TSO, подкрепена по-късно от регулаторите и накрая от правителствата. По отношение на сигурността на доставките ENTSO-E днес доброволно създава обвързващи регионални инициативи.
Каква институционална промяна трябва да видим?
-Ще Ви дам само един пример: ACER има малко права, в сравнение с националните енергийни регулатори. Но, представете си, че Бордът на ACER е в състояние да взема решения за всички европейски регулатори. Би било невероятно. Представете си, че Генералният секретар на ENTSO-E може да контролира дневния ред на ENTSO-E. Би било фантастично. DSO днес са поставени във фрагментиран и хаотичен пейзаж, но може би утре ще се окажат достатъчно напредничави, че да се превърнат от второстепенен участник в равноправен съюзник на Комисията. Мечтая за това, но не вярвам наистина да го постигнем. Ако погледнем финансовите пазари, в момента, в който Комисията заяви, че ще предложи европейски финансов регулатор, Франция, Германия и Великобритания веднага заявиха, че ще блокират това решение.
-Дали институционалната промяна предполага промяна и на Договора за ЕС (който понастоящем например предоставя на страните-членки да определят горивния си микс)?
-Можем да видим неочаквани и непредвидими промени в Договора. Например, Шефчович няколко пъти заяви, че всяка страна-членка ще има право да коментира политиките за енергиен преход на своите съседи. Това няма да има силни непосредствени последствия, но в дългосрочен план може да накара повечето членки на ЕС да мислят по по-европейски начин.
